2022년 8월 실시한 제10회 한일 국민 상호인식조사는 양국 여론이 관계개선을 지지하고 있음을 뚜렷이 보여주고 있다. 한일관계는 2019년 한국 대법원 강제동원 판결에 따른 외교 갈등, 수출규제를 둘러싼 무역 갈등, 지소미아 해소 선언 등 안보 갈등을 겪으며 국교 정상화 이래 최악의 상황을 맞았지만, 이후 양국의 여론은 빠르게 호전되고 있다. 상대국에 대한 인상(호감도), 양국관계 개선에 대한 여망, 한일관계의 미래 전망 등에서 상호인식 조사를 시작한 2013년 이래 최고치 수준에 육박하였다. 또한 외교안보 및 경제 사안에 대해서도 양국 간 동조화 경향이 두드러지고 있다. 중국 인식, 북핵 대응, 한미일 안보협력, 경제 안보 대응 등에서 양 국민 간 의견 수렴이 이루어지고 있는 것이다.
이렇듯 국민 여론이 긍정적으로 돌아선 이유는 무엇일까. 정부는 여론의 기대에 부응할 것인가. 양국 정부는 여전히 강제동원 판결에 따른 자산 현금화 등 현안을 해결하지 못한 채 관계개선에 잰걸음을 하고 있다. 흥미롭게도 양국 국민들은 정부 차원의 노력에 대한 기대 수준을 낮추고 있다. 상대국에 대한 자국의 정책에 대한 평가나 신정부 사이 한일관계 개선 전망은 그리 높지 않다. 정부 수준과 국민 수준의 우호감 사이에 간극이 존재하는 것이다.
그 이면에는 정부 간 ‘신뢰의 상실’이 자리하고 있다. 양국 정부는 역사문제를 둘러싼 감정적 대립으로 불신의 소용돌이에 빠져 상대국과 협력을 주저하고 상대국의 전략적 가치를 평가 절하하며 종종 대립적으로 행동해온 상황을 탈피하지 못하고 있다. 양 정부는 현안인 전시하 강제동원 및 위안부 문제 해결에 대해 역사 인식 및 법적 인식의 상이를 냉철히 검토하기보다는 국민적 자긍심, 민족주의적 정서를 앞세우는 주장적 태도를 버리지 못하고 있다. 그렇다면 설령 현금화 문제를 푼다고 해서 10년간 구조화된 갈등(혹은 ‘잃어버린 10년’)을 해소하기는 어렵다. 이번 국민 여론에서 드러났듯이 역사문제가 외교적 갈등을 일으키지 않도록 관리하면서 미래지향적 협력의 견지에서 여러 신뢰회복조치를 전개해야 한다. 양국은 역사문제에서 대승적 합의를 향한 노력과 병행하여 무역, 공급망, 첨단기술, 생태환경, 군사안보 등 사안에서 다면적이고 실질적인 협력을 준비하고 이끌어 가야 한다.
I. 상대국에 대한 긍정적 여론의 확산
이번 조사에서 가장 두드러진 특징은 장기간 교착상태에 빠진 한일관계의 개선을 향한 양국 국민의 우호적 여론이다. 한국민의 일본에 대한 인상은 좋은 인상이 30.6%, 나쁜 인상이 52.8%로 나왔다. 이는 전년 대비 10.1%p 증가, 비호감도 10.4%p 감소치이다. 증가율은 10년 내 최대치를 기록했다. 일본의 경우, 좋은 인상이 30.4%, 나쁜 인상은 40.3%로서 호감도는 전년 대비 5%p 증가, 비호감도는 8.5%p 감소하였다([그림 1]).
[그림 1] 상대국에 대한 인상 10년 추이
과거 10년 추이를 돌이켜 보면 양 국민 상호인식에 결정적인 영향을 미친 두 사건은 2012년 지소미아 논란, 이명박 대통령의 독도방문, 한일 통화스와프 해소, 위안부 문제 협의 중단 등 역사-경제-안보 3면에서 불거진 복합 갈등과 2019년 전후 대법원 강제동원 판결에 따른 외교 대립, 무역 갈등, 지소미아 논란 등 또 한차례의 역사-경제-안보 복합 갈등이다. 역사문제와 안보·경제 등 협력 사안이 서로 부정적으로 연계되어 양 정부가 대립하는 최악의 상황이 연출되자 국민 여론이 급격히 악화되었다. 그러나 두 사태 이후 모두 반등 국면이 나타났다.
올해 조사에서 나타난 호감도 상승은 양국 모두 과거 최고치 수준에 육박하고, 비호감도는 최저지에 근접하고 있다. 양국은 박근혜 정부와 아베 정부 출범 초기인 2013-14년 최저점을 찍은 이래 꾸준히 상승하다가, 2018-19년 문재인 정부와 아베 정부 간 대충돌로 급락한 후 반등에 성공한 모습이다. 한국의 경우 18.3%p 상승했고, 일본도 10.4%p 상승했다.
[그림 2] 미래의 한일관계
상대방에 대한 우호적 분위기는 미래에 대한 전망의 개선으로 이어졌다. 한국은 12%p 상승, 일본은 11%p 상승을 보였다. 한국의 경우 호전 전망은 전년 대비 11.6%p 증가, 악화 전망은 7.5%p 하락하였음을 볼 수 있다. 일본 역시 개선 전망은 전년 대비 12.7%p 급증, 악화 전망은 12.9%p 급락하였음을 볼 수 있다([그림 2]). 또한, 한국인의 압도적 다수인 81%, 일본인의 과반을 넘는 53.4%가 관계 개선을 지지하였다. 이는 전년 대비 한국은 10%p, 일본은 6.7%p 증가한 수치이다([그림 3]).
[그림 3] 한일관계 회복을 위한 노력의 필요성
II. 우호적 여론 상승 요인
2019년 양국 정부의 대충돌로 정부간 신뢰가 바닥에 떨어지고 국민감정의 골이 깊었던 한일관계 상황이 2021년 반등에 성공하고 올해 상승세를 이어갈 수 있었던 요인은 무엇인가. 다음과 같은 3대 요인을 생각해 볼 수 있다.
1. 과잉 대립의 교훈
무엇보다 주목해야 할 점은 2019년부터 과열된 양국 정부 간 공방이 국익에 합치하지 않는다는 양 국민 인식이 확산되고 있다는 것이다. 국민들은 자국 정부의 상대국에 대한 대응과 태도에 대체로 부정적 인식을 보이고 있다. 양국 모두 부정적 평가가 긍정적 평가를 앞서며 ‘어느 쪽이라 말할 수 없다’는 유보적 인식도 늘고 있다. 다시 말해서 문재인 정부나 아베 정부가 상대방에 보인 강경한 입장을 지지하지 않는다는 뜻이다([그림 4],[그림 5]).
[그림 4] 일본 정부의 한국에 대한 대응과 태도 평가
[그림 5] 일본에 대한 한국 정부의 대응 평가
특히 2019년 7월 아베 정부가 취한 수출규제를 둘러싼 보복과 맞보복의 악순환은 결과적으로 과잉대응이었음이 밝혀지고 있다. 일본의 경우, 아베 정부는 반도체 소재 3품목(포토레지스트, 불화수소, 폴리이미드) 수출규제를 선언했음에도 불구하고 실제 수출물량의 급격한 축소 혹은 단절을 실행하지 못하여 한국에 실효적 압박을 가하지 못하였고, 현재 시점에서 불화수소를 제외한 나머지 두 품목의 수출은 오히려 증가하였다. 한국의 경우도 맞대응 차원에서 이른바 일본에 대한 ‘소재-부품-장비 자립’ 전략을 대대적으로 추진하였으나 이렇다 할 성과를 내지 못하고 있다. 오히려 한일 양국 기업 간 공급망이 촘촘히 짜여져 있고, 외부 충격에도 회복탄력성(resilience)이 높다는 사실이 증명되었다. 결국 양국은 정부의 불필요한 대응으로 소모전만 치렀고 양측 모두 상대국에 대한 여론 악화란 부담을 안게 된 것이다.
한국 정부가 일본의 경제보복에 대응으로 지소미아 해소를 선언한 행위 역시 과잉대응이었다. 미국은 한국 정부의 강렬한 반발이 한미일 안보협력을 저해하는 행위라 인식하여 외교적 압력을 가하였고, 한국은 한 발짝 물러나야 했다. 한국에게는 자충수가 된 것이다. 또한 이는 국민 여론과 상충되는 행위이었다. 국민들은 한미일 군사안보협력을 지지하고 있는데, 정부와 정치권이 반일감정에 휘둘려 이를 훼손하는 결과를 초래한 것이다([그림 6]).
[그림 6] 한미일 삼각 안보협력 강화에 대한 입장
2. 미중 전략경쟁과 중국 요인
대외요인으로서 미국의 압력은 한일관계 개선에 주요 동력으로 작용하고 있다. 지소미아를 둘러싼 한일 양국의 공방을 거치면서 미국은 한일관계 회복이 인도태평양 지역에서 자국의 전략적 이익을 확보하는데 핵심적인 요소라 보았고, 2022년 2월 백악관이 발표한 <인도태평양 전략> 보고서에서 한일관계의 회복을 명기하는 데 이르렀다. 미중 전략경쟁의 파고가 높아지는 속에서 미국은 역사문제가 자국의 핵심적 안보이익을 훼손해서는 안 된다는 전제하에 한일관계 개선과 한미일 협력을 강력히 주문해 왔고, 국내 여론을 환기하고 있다. 특히 국내 여론에서 미국에 대한 전략적·경제적 선호도가 상승하고 있는 점은 미국의 한일관계 개선 요구에 힘을 싣는 요인으로 간주할 수 있다.
중국의 도전도 점차 한일관계를 규정하는 요인으로 나타나고 있다. 작년 이슈브리핑에서도 미중 대립과 중국 위협론의 등장이 한일관계 개선의 동력으로 작용하였음을 지적한 바 있다.[1]
올해 조사 역시 중국위협론이 다방면에서 드러나고 있다. 한국에서 중국에 대한 인상은 11.8%로 거의 일본의 1/3 수준에 불과할 정도로 악화되어 있다([그림 7]). 중국의 부상이 한국의 경제적, 안보적 이익에 위협으로 생각한다는 의견이 무려 75.4%로 기회로 보는 시각(19.3%)을 압도하고 있고([그림 8]), 한일 양국 모두 중국을 군사적 위협으로 간주하는 시각이 북한 위협 수준에 육박하고 있다(그림 9).
중국위협론의 증가가 일본과의 협력 유인 증가로 이어지는 연결고리는 한미일 군사안보협력을 강화해야 한다는 이유에서 나타난다. 한국의 경우, 중국 견제용으로 삼각협력을 강화해야한다는 의견이 51.7%로 북한 견제용인 56%에 근접하고 있다. 일본의 경우도 한반도 안정(73.9%) 다음으로 중국 견제(42.7%)를 꼽고 있다(그림 10). 또한 경제안보 측면에서 중국에 대한 과도한 의존을 견제하기 위한 한미일 협력에 강한 지지를 보내고 있다(62%)([그림 11]). 이러한 여론의 흐름은 지난 5월 한미 정상회담과 미일 정상회담에서 ‘공통의 안보·경제적 위협에 대처’하기 위해 한미일 협력 강화를 명시한 공동성명과 궤를 같이하는 것으로 이해할 수 있다.
넓은 의미에서 중국 경계론과 위협론이 확산될 수록 한국과 일본이 가치를 공유한 국가라는 정체성 차원의 동류의식도 점차 늘어나고 있다. 비근한 사례로서, 상대국에 대해 좋은 인상을 받고 있는 이유로 “같은 자유민주주의 국가이기 때문에”를 꼽는 비중이 한국은 2021년 12.1%에서 2022년 23.7%로 급증(11.6%p)하였고, 일본 역시 15.1%에서 21.4%로 증가하였다.
[그림 7] 중국에 대한 인상
[그림 8] 중국의 부상이 한국의 경제적, 안보적 이익에 주는 영향
[그림 9] 군사적 위협을 느끼는 국가/지역
[그림 10] 한미일 군사안보협력 강화해야 한다고 생각하는 이유
[그림 11] 미국과 일본의 중국에 대한 경제관계 제한에 대한 찬반
3. 정권 교체 효과
아베 정권 및 문재인 정권의 퇴진은 양국관계에 어떠한 영향을 미치고 있는가? 조사 결과를 보면 지도자에 대한 인상과 상대국 전체에 대한 인상 사이에는 높은 상관관계가 존재한다. 상대국 정상에 대한 비호감이 상대국 전체에 대한 비호감으로 이어져 왔다. 역으로, 비호감 지도자의 퇴진과 함께 여론이 호전되는 경향이 나타나고 있다. 일본에서는 문재인 대통령 퇴임 이후 부정적 인상이 급감하였고, 한국의 경우는 2020년 여름 아베 총리 퇴진 이후 스가와 기시다 정권이 이어지면서 지도자에 대한 부정적 인상이 하락하고 있다([그림 12], [그림 13]). 아베 총리와 문재인 대통령 퇴진이 후임 지도자에 대한 호감도로 바로 연결되지는 않고 있으나 적어도 향후 상승의 가능성을 열어준다는 의미는 찾을 수 있다.
[그림 12] 상대국 지도자: 한국
[그림 13] 상대국 지도자: 일본
III. 여론이 정책으로 연결될까?
양국 국민 여론은 상대국에 우호적이고 관계개선을 선호하고 있는 반면, 자국 정부의 관계개선 능력에 대한 기대치는 낮게 표시하고 있다. 앞서 언급한 것처럼 양국 국민들은 자국 정부의 상대국에 대한 대응과 태도를 지지하지 않는 경향을 보여 왔다. 보다 구체적으로 윤석열 정부와 기시다 정부 간 한일관계 개선 가능성에 대해서도 개선될 것이란 의견과 바뀌지 않을 것이란 의견이 팽팽히 맞서고 있다([그림 14]).
[그림 14] 윤석열 신정부와 기시다 정권에서 한일관계의 개선 가능성
핵심 현안은 윤석열 정부와 기시다 정부가 관계개선의 걸림돌이자 시금석인 강제동원 현금화 해법에 합의하는 일이다. 이는 상당한 국내정치적 부담을 수반한다. 우선, 현안 해법에 대해 양국 국민의 의견은 여전히 엇갈리고 있다. 일본국민의 30%는 대법원 판결이 1965년 한일 청구권 협정 위반이므로 일본기업이 판결에 따를 필요가 없다는 입장인 반면, 한국 국민의 36%는 대법원 판결에 따라 일본기업 자산에 대한 강제집행과 현금화가 이루어져야 한다는 입장이다([그림 15]).
[그림 15] 대법원의 판결로 양국이 대립하는 상황에 대한 해결 방안
한편, 다수의 국민(60-70%)은 이상과 같은 원칙론적 입장과는 다른 방법을 찾아야 한다고 생각한다. 그러나 이들이 뚜렷한 대안을 꼽지 못하는 이유는 양국 정부가 아직도 이렇다 할 제3의 길을 제시하지 못하는 데 있다. 현금화 문제의 핵심은 한편으로는 원고측(피해자 및 변호인단)과의 협상, 다른 한편으로 일본과의 협상이란 양면 협상을 치르는 것인데, 특히 전자는 국내정치적으로 고도의 신중함과 통치술을 요구하는 과제라 한국 정부와 정치권은 상당한 부담을 느끼고 있다. 윤석열 정부는 여권의 결속을 이루어가는 동시에 여소야대 구도 속에서 야당의 협조를 이끌어내야 하는 정치적 난제에 봉착해 있어 현금화에 대한 정치적 결단을 내리기 어려운 처지이다. 기시다 정부 역시 여당 내 소수 파벌을 기반으로 하고 있기 때문에 정치적 돌파를 감행할 만한 정치적 유인을 찾지 못하고 있다.
요컨대, 양국 사이에 우호적 여론이 형성되고 있음에도 불구하고 강제동원 보상과 현금화 문제가 정치권과 정부에 의한 정치적 결단으로 조기에 해결될 가능성이 낮아지고 있다고 한다면, 현금화 문제에 대해서는 지속적으로 협상 노력을 경주하는 한편, 안보와 경제 등 여러 미래지향적 이슈들에서 양국 간 협의가 병행 추진되어야 한다.
지난 10년간 한일 상호인식조사 결과 분석에서 알 수 있듯이 역사-경제-안보 3면이 부정적으로 연계되어 구조화된 관계 악화와 신뢰 상실 현상(‘잃어버린 10년’)은 쉽사리 회복되기 힘들다. 현금화 문제를 해결하면 한일관계가 회복될 것이란 전망은 단순 사고에 불과하다. 장기적 견지에서 신뢰 재구축을 위한 여러 조치들이 추진되어야 하며, 그럴 때 역사문제 해결의 분위기가 조성될 것이다. 실제로, [그림 16]에서 보듯이 양국 국민은 점차 “양국 간 미래지향적 협력관계를 만들어가면 역사문제도 서서히 해결될 것이다”라 보고 있다.
[그림 16] 양국이 상대국과의 관계에 있어 취해야 할 입장
양국은 특수한 양자적 관계 차원이 아니라 지역적, 지구적 차원에서 공통과제를 해결해 가는 자세로 상대방을 대해야 한다. 현재와 미래, 한일 양국이 마주하는 최대 외교적 도전인 미중 전략경쟁의 압력은 양국 간 신뢰구축의 기회를 제공하고 있다. 특히 무역, 공급망, 기술, 기후변화, 보건, 군사, 사이버안보 등 여러 분야에서 한일협력은 한미일 협력의 틀 속에 놓여 있어 미국을 지혜롭게 활용하여 추진할 수 있다. 양국은 북한 핵-미사일 개발에 대한 안보협력을 추진하고, 인도·태평양 경제프레임워크(IPEF)나 쿼드-플러스(Quad plus)와 같은 다자 협의체 및 CPTPP 등 무역협정의 확대를 통해 자유무역 수호, 공급망의 회복탄력성 향상, 신흥기술 분야 혁신을 위한 상호협력, 인태 지역 인프라 건설 공조, 기후변화 대응과 청정에너지 협력 등 다양한 분야에서 협력을 추진해야 한다. 이것이 이루어질 때 역사 현안에서도 진전을 기할 수 있을 것이다. ■
[1] 손열. 2021. “미중 갈등의 첨예화, 한일관계 개선을 요구하다.” EAI 이슈 브리핑 (2021.10.8.)
■ 저자: 손 열_ EAI 원장, 연세대학교 국제학대학원 교수. 시카고대학교 정치학 박사학위를 취득하였으며, 중앙대학교를 거쳐 현재 연세대학교 국제학대학원 교수, 재단법인 동아시아연구원(East Asia Institute) 원장이다. 연세대학교 국제학대학원 원장과 언더우드국제학부장, 지속가능발전연구원장, 국제학연구소장 등을 역임하였고, 도쿄대학 특임초빙교수, 노스캐롤라이나대학(채플힐), 캘리포니아대학(버클리) 방문학자를 거쳤다. 한국국제정치학회 회장(2019)과 현대일본학회장(2012)을 지냈다. Fullbright, MacArthur, Japan Foundation, 와세다대 고등연구원 시니어 펠로우를 지내고, 외교부, 국립외교원, 동북아역사재단, 한국국제교류재단 자문위원, 동북아시대 위원회 전문위원 등을 역임했다. 전공분야는 일본외교, 국제정치경제, 동아시아국제정치, 공공외교이다. 최근 저서로는 『2022 대통령의 성공조건』(2021, 공편), 『2022 신정부 외교정책제언』(2021, 공편), 『BTS의 글로벌 매력 이야기』(2021, 공편), 『위기 이후 한국의 선택』 (2021, 공편), Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review 23, 6 (2019), 『한국의 중견국외교』 (2017, 공편) 등이 있다.
■ 담당 및 편집: 박은진_EAI 연구원
For inquiries: 02 2277 1683 (ext. 204) | ejpark@eai.or.kr
