외교부‘21세기 전략적사고와 신정부 외교비전’ 국제회의

靑통일비서관 "개성공단 문제는 北잘못, 양보 못해"

中전문가 "北과 '부정적 신뢰' 중요"…포상과 제재 명확히 구분

북핵사태로 촉발된 한반도 위기 속에서 한국정부의 대북정책 기조인 '한반도 신뢰 프로세스' 추진 방향을 두고 각국 전문가들이 29일 다양한 조언을 내놓았다.

이날 서울 롯데호텔에서 외교부와 동아시아연구원(EAI)이 공동으로 주최한 ‘21세기 전략적 사고와 신정부 외교비전(New Strategic Thinking: Planning for Korean Foreign Policy)’제하 국제회의에서는 북한과 이른바 '부정적 신뢰'(negative trust)를 쌓을 필요성이 있다는 주장이 제기됐다.

홍용표 청와대 통일비서관은 "한반도 신뢰 프로세스는 지금도 진행 중이며 신뢰를 쌓아가는 과정"이라며 "북한의 잘못한 행동에는 확실히 대가를 치르게 하겠다는 점은 '부정적 신뢰'와 관련이 있다고 생각한다"고 말했다.

홍 비서관은 "개성공단 문제는 분명히 북한이 잘못 한 것이기에 인센티브를 주거나 당장 해결을 위해 양보할 수는 없다"며 "약속을 지켜야만 관계가 잘 될 수 있다는 것을 서로 알아가는 과정 자체가 신뢰 구축"이라고 강조했다.그는 또 북한과 신뢰를 구축하려면 약속을 통한 신뢰 쌓기, 서로의 이익을 찾아 교환, 이익 교환을 통한 신뢰 기초 작업이 끝나면 제도화하는 3단계가 필요하다고 제시했다.

빅터 차 조지타운대 교수는 "북한에는 북한 자신이 원하는 것을 한미가 제공할 때에만 신뢰가 구축된다"며 "북한은 비핵화가 아닌 핵합의, 체제안보가 아닌 체제보장을 원하지만 미국이 아무것도 줄 수 없다는 것이 딜레마"라고 말했다.전재성 서울대 정치외교학부 교수는 신뢰 기반이 부재한 북한과 신뢰 구축, 북한 '병진' 전략을 '공진'(coexistence) 전략으로 변화 유도, 각국의 출구전략을 반영할 향후 협상단계 주도를 정부의 대북정책 과제로 꼽았다.한미동맹에 대해서는 동맹관계와 ‘중견국 외교’의 양립가능성, 동맹 파트너로서 한국의 증대된 역할 수행을 과제로 제시했다.

윤병세 외교장관,

‘신뢰외교’는 한반도 및 동북아의 평화∙협력의 새 시대를 열기위한 외교 기조

이날 윤병세 외교부 장관은 기조연설을 통해 박근혜 정부의 비전인 ‘국민 행복, 한반도 행복, 지구촌 행복’을 소개하고, 이를 구현하기 위한 ‘신뢰외교(trustpolitik)’에 대해 설명했다.

‘국민 행복’에 대한 박근혜 정부의 비전은 지난 반세기 격동의 시대를 거치면서 산업화와 민주화를 이루어낸 한국의 경험에 기반 한 것으로서, 괄목할만한 경제성장의 결실과 국가적 성취가 국민 개개인의 행복으로 충분히 구현되지 못하였다는 성찰에서 출발했다고 설명했다.

즉, ‘사람 중심, 국민 중심’으로 사고를 전환하겠다는 것이며, 한국 국민의 행복을 넘어 한반도 구성원 전체의 행복과, 나아가 지구촌의 행복을 함께 추구함으로써 공생발전을 지향한다는 것이다.

이와 같은 비전을 구현하기 위해서 박근혜 정부는 평화를 확실히 지키는 동시에, 평화를 적극적으로 만들어 나가기 위한 대외정책의 기조로서 ‘신뢰외교(trustpolitik)’를 제시했으며, 이를 통해 한반도와 동북아에서의 지속 가능한 평화와 협력을 구축하려는 것이 바로 한반도 신뢰프로세스와 동북아 협력구상이라고 밝혔다.

한반도 신뢰프로세스는 확고한 안보를 토대로 남·북한 간 신뢰를 쌓아 관계를 정상화하고 지속가능한 평화를 정착시키고, 궁극적으로 한반도 주민 모두가 행복한 통일 시대를 열겠다는 구상이다.

이를 위해서는 북한이 스스로 올바른 선택을 하는 것이 가장 중요하지만, 북한이 변화하지 않을 수 없도록 국제사회가 그러한 변화의 여건을 만들어 나가는 것 또한 중요하다고 했다. 신뢰프로세스는 강력한 억지력에 기반을 두고 있으며, ‘강해야 할 때는 강하고, 유연해야 할 때는 유연한’ 정책이라는 것이다.

최근 개성공단 근로자의 전원 귀환 결정은 국민의 안전이라는 신정부가 국가의 기본적 책무에 충실 한다는 원칙에 따른 것이며, 그럼에도 불구하고 대화의 문은 여전히 열어 놓아두고 있다고 밝혔다.

박근혜 정부는 한반도 신뢰프로세스의 기조 하에 북한의 변화 유도를 위해 강력한 대북 압박과 함께 설득 노력을 지속할 것이며, 미국, 중국 등 핵심 국가들을 포함한 국제사회와 함께 북한에 대한 일관된 메시지를 전달하고 전략대화도 강화해 나갈 예정이라 했다.

그러나 북한이 올바른 방향으로의 전략적 결단을 내리지 않고 낡은 playbook에 집착한다면, 북한의 고립은 더욱 심화되고 핵보유와 경제발전 병행이라는 허황된 희망은 ‘일장춘몽’으로 끝날 것이라고 경고도 잊지 않았다.아울러, 동북아의 불신과 대결의 구도를 미래를 위한 신뢰와 협력의 구도로 바꾸어 나가려는 것이 바로 박근혜 정부의 동북아 평화협력 구상으로써, 이러한 동북아 평화협력 구상의 진전은 한반도와 동북아에서 화해와 공영의 새 시대를 열어나갈 수 있을 것이며, 큰 틀에서 북핵 문제 해결에도 기여하게 될 것이라 했다.

최근 동북아 지역에는 과거사 문제 등으로 역내 국가 간 불신이 심화되고 있으며, 영토갈등으로 인해 자칫 군사적 충돌 가능성도 우려되는 한편, 일부 역내 국가 지도자들의 역사 퇴행적 언행으로 인해 역내 협력 분위기가 급속히 냉각되고 있는 바, 이는 그간 역내의 부정적 요소들이 동시다발적으로 제기·증폭된 결과라고 말했다.

북한과의 신뢰구축방안: 미국의 관점

빅터차 조지타운대학교

북미관계는 오늘날 국제체제에 있어 전형적인 적대관계에 있기 때문에 어떤 신뢰구축 모델도 테스트해볼 수 있는 매우 중요한 사례이다. 이보다 중요한 사례는 찾아보기 어렵다.

전형적인 적대관계인 북미관계의 원인을 보면 전쟁, 국내정치적 레토릭과 국가정체성, 군사력의 근접배치, 매우제한적인 커뮤니케이션, 불인정 등을 들 수 있다.

과거의 외교 및 협상 노력을 보면 지난 25년간 꾸준히 노력해왔다. 레이건, 부시 (41대),클린턴, 부시(43대), 오바마 행정부 등이 그러했다.

이를 통해 북미는 두 개의 주요 합의에 이르게 된다. 1994년 북미 제네바 기본합의와 2005년 9.19 공동성명이 그것이다.또한 안전보장 조치(33), 경제적·인도주의적 지원, 에너지 원조 등을 했으나 모두 다 실패했다.

신뢰구축을 저해하는 요인들을 보면 인지적 차원의 편견이 자리잡고 있다. 즉 완고하고 잘 변하지 않았다.

만연되어 있는 의도적인 편견을 보면 적대적 결정을 뒷받침할 증거를 찾기 위한 적대적 결정을 해왔다. 또 자기반성(mirror-imaging)의 부재, 증폭되는 안보 불안의 나선효과(Insecurity spieals), 서로를 약탈국가(predator state)로 인식 하는 것 등을 들 수 있다.

이와 함께 일방이 안보와 생존에 있어 핵심적인 것으로 인식하는 것을 상대방은 협상용 카드로 인식하고 있다는 점이다. 어려운 여건 속에서 신뢰구축을 이뤄내기 위한 방법으로 먼저 맞대응(Tit for tat) 전략을 들 수 있다. 이 전략은 리온 시갈이 효과적인 전략이라고 주장했으며 1994년 북미 제네바 기본합의가 그 것이다.

“과거 리온 시갈은 ‘북한의 미사일 실험을 어떻게 중지시킬 것인가?’란 칼럼에서 “북한은 어려워진 경제에 도움을 받으려는 속셈으로 미국에게 공갈 협박을 가하기 위해 새로운 미사일을 실험하려 하고 있다는 것이 정설로 퍼져있다.위험천만하기 짝이 없는 논리다. 북한은 공갈 협박을 하려는 것이 아니라 미국과의 상호 화해를 통해 관계를 개선시키려고 노력해 왔으나, 미국은 이에 대해 답례(reciprocate)하려 들지 않았다.

미국은 북한의 핵 프로그램을 동결시키기 위한 1994년 10월의 핵 합의에서 약속한 경제 제재 완화도 지키지 않았다. 북한이 미사일 발사 실험 위협을 가하고 있는 것은 바로 이 때문이다.

북한은 협박하기 위한 것이 아니라 맞받아치기(tit-for-tat) 게임을 하고 있는 것이다.”

다음으로 점진적 긴장완화 전략(GraduatedReduction in Tension:GRIT)이다. 문정인 교수가 효과적인 전략이라고 주장했으며, 김대중 행정부의 ‘햇볕정책’, 노무현 행정부의 ‘평화번영정책’이 대표적인 사례이다.이제는 북한에 신호 보내기(Signaling)를 해야 한다. 신뢰할 만한 신호를 보내는 것이 매우 중요하다. 불신의 정도가 아주 높을 경우 어려움이 있다. 신호보내기는 비용지불을 필요로하며, 이중적이지 않고 진실 되어야 한다.가장 큰 문제는 기본적 귀인오류(fundammentalattribution error)이다. 진실한 신호를 상황논리에 따른 것으로 간주하고, 본질적 변화를 나타내는 신호로 인식하지 않는다.

미국시대의 종말의 저자인 찰스 쿱찬은 지난 2010년 3월에 경제적인 상호의존은 보조적인 것에 불과하다며 전략적 협상과 외교가 핵심이라고 했다.

미얀마 사례를 보면 북한의 사례에 정확히 부합하는 것은 아니나 눈여겨 볼 부분이 있다. 군사정부는 반정부 정치 인사들에 대한 처우개선을 통해 변화된 신호를 보낼 수 있는 분명한 능력을 보유하고 있다.

북한 사례에도 이 같은 신호가 존재할 것인가. 북한 비핵화 합의로 돌아갈 수는 없을 것이다. 또한 북한에는 아웅산 수치 같은 존재가 없다. 그러나 강제노동수용소에 대한 북한의 정책은 신호를 보낼 수 있는 중요한 기제가 될 수 있을 것이다.결국 문제는 신호를 보내는 방식이 아니라 정권 그 자체의 본질에 있는 것이다.

북한의 관점에서 신뢰가 한미양국이 북한이 원하는 것을 제공할 때에만 구축되는 것이라면 그들이 원하는 것은 무엇인가. 비핵화가 아닌 핵합의와 체제안보가 아닌 체제보장으로 볼 수 있다.

그러나 미국 정부가 북한에게 줄 수 있는 것이 아무것도 없다는 것이 딜레마이다. 그럼에도 신뢰구축과 위기관리를 위해 지속적인 대화가 필요하다. 그것이 외교이다.

빅터차

빅터차 교수는 조지타운대학교 외교정책학원 원장이며 아시아학과 학과장을 겸임 하고 있다. 2009년 차 교수는 워싱턴에 소재한 국제 전략문제연구소의 선임 자문위원이자 첫 한국 실장으로 부임했다. 그의 최신 저서인《불가능한 국가 북한 과거와 미래》는 2012년 미국외교잡지 포린어페어스에 의해 아시아∙태평양 관련 최우수 도서로 선정됐으며 프린스턴에서 출판 예정인 다음 저서는 아시아에서 미국 동맹체계의 근원을 분석하고 있다. 차 교수는 2004년부터 2007년까지 미 백악관 국가안보위원회 아시아담당 보좌관으로 근무했다

북한과의 신뢰구축방안: 중국의관점

자칭궈 베이징대학교 교수

북한이 보여 온 변덕스러운 태도를 감안할 때 북한과 신뢰를 구축한다는 것이 생소하게 느껴질 수 있다.

하지만 바람직한 대북한 정책개발을 시도 한다면 그 자체로서 유용한 방법일 수 도 있다.

북한과 신뢰구축을 논하기 전에 우선 신뢰의 정확한 의미를 파악해야 할 것이다. 일반적으로 신뢰는 다른 사람 혹은 다른 존재에 의존하는 것을 의미한다. 즉 누군가와 신뢰를 쌓아가는 것은 그 사람과 상호의존이 확대된다는 것을 의미 한다.

분석의 편의를 위해 신뢰의 종류를 긍정적 신뢰, 부정적 신뢰, 최대신뢰 그리고 최소신뢰 등 네 가지로 분류할 수 있다.긍정적 신뢰는 상대방으로부터 협조 및 지원 등과 같은 긍정적인 태도를 기대할 수 있을 때 가능하다.

부정적 신뢰는 상대방으로부터 보복 등의 부정적인 태도를 기대할 때 형성된다.

최대신뢰는 국가들이 국제관계에서 얻을 수 있는 최대량의 신뢰를 의미한다. 반면에 최소신뢰는 국제관계 속에서 얻을 수 있는 최소량의 신뢰를 의미한다.위의 논의를 바탕으로 신뢰구축가능성의 네 가지 시나리오를 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫 번째 분류는 최대 긍정적 신뢰로서 상대방의 긍정적 태도에 대한 기대로부터 형성되는 최대량의 신뢰이다. 사례로는 한미관계가 있다.

두 번째 분류는 최소 긍정적 신뢰로서 상대방의 긍정적 태도에 대한 기대로부터 형성되는 최소량의 신뢰를 나타낸다. 사례로는 한일관계가 있다.

세 번째 분류는 최대 부정적 신뢰로서 상방의 부정적 태도에 대한 기대로부터 형성되는 최대량의 신뢰이다. 사례로는 김일성체제하의 남북관계가 있다.

네 번째 분류는 최소 부정적 신뢰로서 상대방의 부정적 태도에 대한 기대로부터 형성되는 최소량의 신뢰이다. 사례로는 김정일 체제하의 남북관계가 있다.

이 네 가지 시나리오 중 한국은 어떤 유형으로 북한과 신뢰를 구축할 수 있을지가 관심사이다. 일단 북한과 최소 부정적 신뢰를 쌓아가는 것으로 시작할 수밖에 없다.

북한이 도발을 감행할 경우 한국은 북한에게 보복할 수 있도록 철저한 준비가 되어 있어야 하며, 한국의 결정과 의지를 효과적으로 전달해야 한다.

이를 위해 한국은 군사력을 확충하고, 전투준비를 완비해야 한다. 북한이 도발할 경우 한국이 보복조치를 취할 것임을 북한에게 명확히 전달하고, 충돌이 일어날 경우 미국이나 중국 등 관련 국가들로부터 국제적 지원을 확보해야 한다. 지원이 어려울 경우 최소한 중립을 유지하도록 해야 한다. 이 과정을 통해 한국은 다음단계인 북한과 최대 부정적 신뢰로 이동할 수 있다.

한국은 북한과 부정적 신뢰를 구축하는 동시에 최소 긍정적 신뢰구축을 위한 절차를 밟아야한다.

부정적 신뢰의 경우 아무리 최대량이라 하더라도 안보를 보장할 수 없다. 특히 한국인들이 추구하는 남북통일로까지 이어질 수 없다. 따라서 한국은 부정적 신뢰의 구축과 함께 긍정적 신뢰의 구축 작업도 동시에 진행해야 한다. 이는 북한이 핵무장프로그램을 포기하고 화해정책을 수용할 경우 한국이 북한을 도울 준비가 되어 있어야 한다는 것을 의미한다.

이 점에서 다음 네 가지 조건이 요구된다.

먼저 북한이 핵무장 프로그램을 포기하고 화해정책을 수용할 때 한국은 북한과의 우호관계증진을 위한 관련 법률이 제때에 그 효과를 발휘할 수 있도록 법률적 준비를 완비해야 한다.

다음으로 상황에 따라 북한을 지원하기 위해 필요한 자원 친선기금을 충분히 비축해야 한다.

또한 한국의 지원의사를 북한에게 명확히 전달해야 한다.

마지막으로 상황에 따라 북한에 대한 국제적 안전보장 및 경제원조 등의 국제적 지원을 확보해야 한다.

어떻게 보면 이 접근은 당근과 채찍일 수 있다. 하지만 당근과 채찍을 보다 명확히 정의했고 포상과 제재의 기준을 완화하여 달성 가능성을 높였다는 점에서 일반적인 당근과 채찍과는 차원이 다르다고 할 수 있다.

가장 어려운 부분은 도발과 화해를 어떻게 정의하느냐 하는 문제이다. 이 문제를 잘 해결할 수 있다면 도발이든 화해든 이에 대응하는 문제는 상대적으로 용이해질 수 있다. 이 점이 바로 한국정부가 고민하고 있는 문제이다.

자칭궈

자칭궈 교수는 베이징대학교 국제관계학원 교수 및 부원장으로 재직하고 있다. 자 교수는 1988년 코넬대학교에서 박사학위를 취득했다. 버몬트대학교, 코넬대학교, 캘리포니아 산디에고 대학교, 시드니대학교, 베이징대학교 등에서 가르쳤다. 자 교수는 85~86년 브루킹스연구소 연구원이었으며 97년 비엔나대학교 방문교수, 그리고 2001~2002년 브루킹스연구소 CNAPS 연구원으로 재직한 바 있다. 자 교수는 중국 인민정치협상회의 전국위원회 상무위원회 외사위원회 위원이며 중국민주동맹중앙위원회 상무위원회 위원을 맡고 있다. 또한 그는 전미중국연구협회부회장이며 전타이완 중국연구협회이사를 담당하고 있다. 자 교수는 유수의 국내 및 국외학술지의 편집위원을 맡고 있으며, 중미관계, 중국∙타이완관계, 중국외교정책 및 중국정치를 중심으로 광범위한 연구 논문을 발표했다.