2012 EAI Special Report_ Seoul Nuclear Security Summit

동아시아연구원 아시아안보연구센터는 2012 서울 핵안보정상회의 개최를 1년여 앞둔 지난 3월 주요국의 핵안보정책을 분석하고 한국의 바람직한 핵안보정책을 제시하고자 하는 목적에서 ‘EAI 핵안보정상회의 연구팀’을 발족하였습니다. 10개월여의 연구과정을 거쳐 <글로벌 거버넌스와 핵안보정상회의> 보고서를 출판하고, 보고서 출간에 맞추어 2012년 2월 13일 발표회를 진행하였습니다.

저자

김성배 국가안보전략연구소 책임연구위원. 북한과 한반도 관련 정책 개발에 대한 자문을 맡고 있다. 김성배 박사는 국가안보전략연구소에 부임하기 전까지 통일부 정책보좌관 (2006), 국가안전보장회의 (NSC) 행정관 (2003-2006)을 역임하였으며 서울대학교 대학원에서 정치학 박사 학위를 취득하였다.

신성호 서울대학교 국제대학원 교수. 신성호 교수는 미국 터프츠 대학 플레쳐 스쿨(Tufts University, The Fletcher School)에서 국제정치학 박사학위를 받고, 미 국방부 아태안보연구소 (APCSS) 연구교수, 미국 부르킹스연구소 동북아연구소 객원연구원, 워싱턴 East West Center 객원연구원 등을 역임하였다. 연구관심은 동아시아 안보와 국가전략, 한미동맹과 한반도, 인구변화와 동북아 국제정치 등이다. 최근 논문으로는 “중동평화협상과 미국의 역할”(〈국제지역연구〉 2010), “To Be or Not To Be: South Korea’s East Asia Security Strategy and Dilemma of Unification,”(The International Spectator 2009), 《핵 테러에 대한 두 가지 접근 : 부시와 오바마》(<국가전략> 2009) 등이 있다.

이상현 외교통상부 정책기획관. 이상현 박사는 미국 일이노이대학교 어바나-샴페인(University of Illinois at Urbana-Champaign)에서 정치학 박사학위를 취득하고 한국국제관계연구소와 한국국방연구원 연구원을 역임했다. 세종연구소 수석연구위원, 안보연구실장으로 재직하다가 2011년 5월부터 외교통상부 정책기획관으로 재직중이다. 국제정치와 안보, 한미관계, 북한문제를 주로 연구하며, 최근 논저로는 “한국의 비확산외교와 원자력정책,” 중국의 부상과 미국의 대응 : 한국에 대한 안보적 함의”(<국가전략> 2011), “National Security Strategy of the Lee Myung-bak Government: The Vision of ‘Global Korea’ and Its Challenges” (The Korean Journal of Security Affairs 2009), “오바마 행정부 외교안보와 대북정책 전망”(<국방정책연구> 2009),《외교환경과 한반도》(공저, 세종연구소 2009),《조정기의 한미동맹 : 2003~2008》(공저, 경남대 극동문제연구소 2009),《동아시아 공동체: 신화와 현실》(공저, 동아시아연구원 2008), 등이 있다.

전재성 서울대학교 정치외교학부 교수. 전재성 교수는 서울대학교 외교학과를 졸업하고 미국 노스웨스턴대학교(Northwestern University)에서 정치학 박사학위를 받은 후, 숙명여자대학교 정치외교학과 조교수를 역임하였다. 최근 저술로는 《동아시아 국제정치 : 역사에서 이론으로》(동아시아연구원, 2011), “구성주의 국제정치이론에 대한 탈근대론과 현실주의의 비판 고찰” (〈국제정치논총〉 2010) “강대국의 부상과 대응 메커니즘 : 이론적 분석과 유럽의 사례” (〈국방연구〉 2009), “유럽의 국제정치적 근대 출현에 관한 이론적 연구” (〈국제정치논총〉 2009), 등이 있다.

전진호 광운대학교 국제협력학부 교수. 전진호 교수는 동경대학교에서 정치학 박사학위를 받은 후 국민대학교 일본학연구소 교수, 국방부 정책자문위원, 일본 방위성 방위연구소 객원 연구원을 역임한 바 있다. 일본 외교정책과 한일 관계를 주로 연구하고 있으며 최근 저술로는 “후쿠시마 원전사고의 국제정치”(〈국제정치논총〉2011), “일본의 대중국 안보인식 변화” (〈한일군사문화연구〉2011), “하토야마 민주당 정부의 대미 외교안보정책” (〈일본연구논총 〉2010) 등이 있다.

Executive Summary 

2010년 시작된 핵안보정상회의는 9.11 테러사태 이후 또다른 테러, 특히 핵테러를 방지해야 하는 미국의 안보전략에서 비롯되었다. 부시(George W. Bush) 행정부는 지구적 반테러전쟁이라는 직접적인 해결책을 선택하였으나 결과적으로 미국의 일방주의에 대한 세계적인 반발과 2008년 경제위기와 맞물려 심각한 예산부족이라는 결과를 초래하였다. 오바마 행정부는 다자주의적 핵테러방지라는 새로운 전략을 수립하고 핵테러를 막기 위해서 다양한 노력들을 경주하였다. 오바마(Barack Obama) 대통령은 2009년 4월 ‘핵무기 없는 세계’를 주창한 프라하 연설을 통해 핵군축, 비확산, 원자력의 평화적 이용을 강조하여 왔다. 핵안보정상회의는 오바마 1기 행정부 동안의 가시적이고 구체적인 핵테러 방지전략의 성과를 대표하는 미국 주도의 국제레짐이다. 핵안보란 비국가 행위자를 비롯한 테러리스트 그룹에 의한 불법적인 핵물질 탈취 및 거래, 이를 통한 원자력시설 등에 대한 테러행위에 대응하기 위해 포괄적 개념으로 핵테러 방지의 한 측면을 이루고 있다.

이론적으로 핵안보정상회의는 지속되고 있는 군사적 단극체제 하에서 미국이 패권적 권위로 제기한 국제레짐라는 점에서 힘의 요소가 강하게 작용하고 있지만, 동시에 이익의 측면에서, 핵의 불법적 탈취 및 핵시설에 대한 공격을 막아야 한다는 국가들 간의 공동의 이익에 기반하고 있으며, 반핵테러라는 국가들간의 공동의 규범과 가치에 뿌리를 두고 있다는 점에서 정체성의 요소도 함께 기능하고 있다. 따라서 핵안보정상회의는 미국의 권력과 이익을 확산해나가는 과정으로 볼 수도 있으나, 동시에 핵안보에 대한 규범이 정립되고, 확산되며, 조정되어 가는 과정으로 볼 수도 있다. 2010년 제1차 핵안보정상회의는 ‘핵물질의 물리적 방호’라는 의제 자체가 매우 좁고 구체적이었기 때문에 상호간의 이익과 정체성의 합의를 도출하기가 용이하였다. 그러나, 핵안보정상회의는 회를 거듭할수록 단순히 낮은 수준의 핵물질 방호라는 의제 해결뿐 아니라 보다 넓고 중요한 핵안보 이슈들, 그리고 핵관련 일반 이슈들로 확대될 가능성을 가지고 있다.

핵안보정상회의의 의제 확대 논의에서 가장 중요한 문제로 대두된 것은 원자력 안전문제이다. 후쿠시마 사고 이전까지 원자력안전 문제와 핵안보 문제는 서로 다른 차원의 문제로 양립하기 힘든 것으로 인식되어 왔다. 그러나 후쿠시마 사고 이후 원자력 안전문제와 핵안보 문제를 연결된 문제로 인식하려는 움직임이 강화되고 있다. 다만 원자력안전과 핵안보 문제를 어떻게 기술적으로 정의하고, 이를 서로 연결시킬 수 있을 것인가에 대해서 아직 확립된 모델은 존재하고 있지 않다. 서울 핵안보정상회의에서 핵안보와 원자력안전을 포괄하는 포괄적 개념이 등장하기는 현실적으로 어렵기 때문에 핵안보와 원자력안전의 인터페이스를 모색하는 노력이 요구되고 있다. 서울 정상회의에서는 원자력안전에 관한 구체적인 국제협력, 지역협력이 채택되어, 서울회의 이후 핵안보정상회의가 글로벌 거버넌스, 글로벌 레짐으로서 기능할 수 있다면 이는 서울 정상회의의 주요한 성과로 기록될 것이다.

21세기 전반기 국제정치의 중요한 축이 미국과 중국의 관계라고 할 때 핵안보정상회의를 둘러싼 미중 관계 역시 중요한 부분이다. 중국의 경제적 부상과 미국의 상대적 쇠퇴로 인해 미중관계는 여러 지구적 이슈에서 종종 경쟁 혹은 갈등의 모습을 보이지만 핵질서의 측면에서 보았을 때의 미중관계는 일반적인 이슈와는 양상이 다르게 나타난다. 중국은 핵전략부문에 있어서는 미국을 경쟁의 대상으로 삼고 있지 않다. 미국의 핵전략의 기본개념이 선제공격으로 적을 강제로 무장해제 시키는 효과에 기초한다면, 중국의 핵전략은 1차 공격 배제(no first use)로 요약된다는 점에서 극명하게 드러난다. 핵에너지와 관련한 미중의 입장 역시 큰 차이가 존재한다. 미국은 세계 최대의 원자력 발전국으로 104기의 핵 발전소에서 세계 원자력 발전의 30% 미국 전체 전력의 20%를 생산하고 있다. 그러나 1979년 쓰리마일 섬 원전사고 이후 지난 30여년간 단 한 개의 새로운 원자력 발전소 건설도 이루어지지 않았다. 오바마 행정부가 30년 만에 처음 재개하고자 한 원자력 발전소 건설노력도 2011년 일본 후쿠시마 원전사태로 인해 답보상태에 빠졌다.

중국은 경제 성장에 의해 모든 분야에서 급격히 증가하는 에너지 수요를 충당하고 심각한 부작용으로 떠오른 대기오염 등 환경 문제를 해결하기 위한 대책으로 핵 에너지 애용을 범 정부차원에서 전략적 사업으로 추진하고있다. 중국은 2011년 총 14기의 원자력 발전소가 운영되고 있는 데 25기가 현재 건설중이고 추가로 50기 이상이 건설될 예정이어서 2030년까지 약 100개의 원자력 발전소를 가진 세계 최대의 원자력 에너지 생산자로 부상할 것으로 예상된다.

이러한 상황에서 중국은 핵안보정상회의를 미중협력의 상징적 차원에서 접근하고 있다. 핵안보 자체의 중요성 보다 미중관계의 전반적인 관리라는 차원에서 적극 협조하고 있는 것이다. 오히려 중국은 북핵문제 해결을 위한 6자회담의 재개와 북미협상이 자국의 핵심이익이며, 동시에 늘어나는 원자력 발전소로 인해 핵안전 문제가 더욱 중요한 관심사이므로 한일이 제기하는 핵안전 의제에 동조할 가능성이 높다.

한국은 서울 핵안보정상회의를 통해 북핵 문제를 새롭게 조망하고 한국의 북핵문제 해결 노력을 부각시키는 것을 목표의 하나로 상정할 수 있다. 그러나 비국가적 행위자에 의한 핵테러 저지를 목표로하는 핵안보정상회의의 성격상 국가에 의한 핵확산 문제를 다루는 북핵문제가 핵심 어젠다가 되기는 쉽지 않은 것이 사실이다. 그보다는 서울 핵안보정상회의를 한국이 글로벌 안보규범을 주도하고 한반도 정세를 주도하는 차원에서 전략적으로 활용하는 것이 보다 타당한 접근이라고 할 것이다. 또한 정상회의에서 한미는 공동의장국으로서 북핵문제에 대한 주의를 환기하고 북한의 비핵화에 대한 입장을 표명하는 것이 얼마든지 가능하고 이를 보도자료 형태로 공개할 수 있을 것이다. 북한을 제외한 6자회담 참가국 정상들이 모두 참여하기 때문에 별도의 양자, 다자회담의 계기에 북핵문제를 심도 깊게 논의할 수도 있다.

2012년 핵안보정상회의의 구체적 의제들과 관련하여 한국 정부는 다음의 세 가지 목표를 설정해야 한다.

목표-1: 한국 정부는 서울 정상회의가 핵안보에 관한 실천적인 비전과 이행 조치들을 제시함으로써 탈냉전기 국제안보의 주요 과제인 ‘핵과 방사능 테러로부터 자유로운 세계’의 실현에 기여하는 회의가 되도록 노력해야 한다.

2010년 제1차 핵안보정상회의가 핵안보의 기본 원칙과 방향을 제시한 ‘선언적’ 성격을 갖는 것이라면 서울 정상회의는 선언의 단계를 ‘실천’의 단계로 발전시키는 의미를 갖게 될 것이다.

목표-2: 서울 정상회의는 워싱턴 정상회의의 핵안보 기본 주제였던 핵테러 대응, 핵물질 및 핵시설의 방호, 핵물질 불법거래를 충실히 다루면서도 논의 지평의 확대를 통해 핵안보 규범을 보다 견고하게 짜 나가도록 해야 한다.

우선 후쿠시마 사태를 계기로 국제사회의 주요 이슈가 된 원자력안전(nuclear safety)과 관련하여 서울 정상회의는 핵안보에 대한 논의의 초점을 흐리지 않는 가운데 핵과 방사능 테러 방지를 위해 핵안보와 원자력 안전이 어떠한 시너지를 가질 수 있는 지에 대해 논의해야 한다. 또한 서울 정상회의에서는 2010년 워싱턴 정상회의시 논의가 미진했던 방사성 물질 방호 강화를 위한 협력 방안을 보다 심도 있게 논의해야 할 것이다.

목표-3: 의장국인 한국은 서울 정상회의시 참가국들로부터 많은 의미 있는 핵안보 조치들이 자발적인 공약으로 발표되어 정상회의가 풍성한 성과를 낼 수 있도록 노력해 나가야 한다.

핵테러 방지가 효과적이기 위해서는 정상회의에서의 결과문서 채택뿐 아니라 참가국 각각이 핵안보 강화를 위한 조치를 취하는 것이 중요하다.

핵안보정상회의는 한국의 중견국 외교전략의 차원에서 장기적인 의미를 가지는 회의가 될 수 있다. 첫째, 핵안보정상회의의 성공적 개최는 2010년 G20 정상회의와 2011년 세계개발원조 총회의 성공에 이어 중견국 외교의 수행자로서 한국의 평판과 위상을 제고하는 역할을 하게 될 것이다. 둘째, 핵안보정상회의가 미국 주도의 레짐이니 만큼, 이의 성공적 개최는 한미관계의 공고화에 일정한 영향을 줄 수 있을 것이다. 셋째, 핵안보정상회의를 계기로 북핵문제 및 북한 문제 해결의 긍정적 계기를 마련할 수 있을 것이다. 북핵문제는 비확산의 문제이고 핵안보정상회의의 의제와는 무관한 것이긴 하나, 그럼에도 불구하고 한국이 북핵의 비확산 및 핵안보의 문제를 지속적으로 제기하고 관심을 환기하는 것은 북핵문제의 심각성에 대한 국제사회의 주의를 배가시키는 역할을 할 수 있을 것이다. 넷째, 핵안보정상회의는 한국 원자력계의 발전 양상을 세계에 알림으로써 향후 한국 원자력 산업의 해외진출을 가속화하는 계기가 될 수 있을 것이다.

이러한 목표를 달성하기 위해 다음과 같은 노력들을 경주할 필요가 있다.

1. 핵안전과 안보, 비확산에 관한 문화를 발전시키고 이를 지도할 우수한 인력을 양성함으로써 향후 북핵문제 해결, 원자력의 평화적 이용을 준비해야 한다. 핵안보정상회의의 의미와 국익을 국민들에게 적절한 통로로 알려 한편으로는 회의 개최의 사회적 합의를 이끌어 내고, 다른 한편으로는 건전한 핵문화를 조성하는 것이다.

2. 이를 위해 정상회의뿐 아니라 전문가회의 및 사업자회의, NGO 회의를 병행하여 추진함으로써 안전 이슈를 우회적으로 다룰 수 있는 방법을 찾아내야 할 것이다. 미국의 필요로 현재 정부 간 회의 의제가 제한되어 있는 한계를 생각해 볼 때 다양한 형태의 회의를 병행하는 것은 꼭 필요한 일들 중 하나이다.

3. 서울 회의 이후의 일정을 준비하는 동시에 많은 국가들이 합의할 수 있는 의제 확대를 지속적으로 추진해야 한다. 이는 중견국 외교로서 네트워크 관리자 및 중재자의 역할을 제고하는 것일 뿐 아니라, 핵 및 원자력과 관련된 지구 거버넌스를 발전시키는 실질적 공헌을 할 수 있는 일이다. 핵안보의 목적이 달성된 이후 더 이상의 핵안보정상회의가 열리지 않을 가능성이 있음을 고려해 볼 때, 서울 회의 이후의 관리를 위한 로드맵을 제시하는 것도 중요하다...(계속)