-제5회 지방선거 사례를 중심으로-

<요약집>

I. 한국선거의 투표참여 제고논의의 현황과 과제

1. 한국의 투표율 제고 방안 논의 현황

투표율 하락은 한국에서 뿐 아니라 전 세계 대부분의 나라에서 나타나고 있는 현상이다. 대부분 모든 나라에서 투표율 하락을 막고 투표율을 높이기 위해 각방의 노력을 기울이고 있지만 특히 한국에서 투표율 하락의 문제를 더 심각한 문제로 받아들이고 있는 것은 다른 나라들과 비교하여 그 하락의 폭과 속도가 빠르기 때문이다. 2004년 17대 총선과 2006년 제4회 지방선거에서 각각 16대 총선과 제3회 지방선거에 비해 투표율의 부분적인 반등이 있었지만, 연이은 2007년 17대 대선에서 투표율이 63.0%, 2008년 18대 총선에서의 투표율이 46.0%로 역대 가장 낮은 수치에 머물면서 투표율 위기 논란이 거세진 바 있다.

특히 <표 1>에서 볼 수 있듯이 투표율 하락에 더욱 민감하게 된 것은 최근 수년간 진행되어 온 재보궐선거 투표율이 20~30%대에 그치고 2008년부터 2009년까지 실시한 교육감 선거에서 경기 12.3%, 대전15.3%, 서울 15.5%, 충남 17.2%, 전북 21.0%에 그치면서 투표율 문제에 대한 심각성이 배가된 것으로 보인다.

<표 1> 역대 재보궐 선거 투표율 현황 (%)

자료 : 이성룡(2008), 중앙선거관리위원회 <2008-2009 교육감선거정보시스템>

이러한 투표율 하락의 원인에 대한 기존의 논의를 정리해보면 <표 2>와 같으며 크게 거시적 요인(체제/문화), 미시적 요인(개인차원), 제도적 차원으로 분류하여 정리 가능하다.

<표 2> 한국 투표율 하락 원인에 대한 분석틀과 이론적 기반

* 학계에서 그 효과에 대한 이론적 논쟁이 진행되고 있는 사안

2. 투표참여 제고방안 논의의 재정립

그간의 논의들은 그러나 몇 가지 중요한 문제점을 내포하고 있다. 무엇보다 정치참여의 한 지표인 ‘투표율’의 중요성을 지나치게 강조하는 경향이 나타나고 있다는 점이다. 물론 지나치게 낮은 투표율을 기록한 선거에서 선출된 대표에 대해 대표성과 정통성에서 문제가 발생할 수 있다는 점은 분명해 보인다. 그러나 이에 대한 다양한 반론도 존재한다. 첫째, 현재의 투표율 하락이 자율적인 정치문화의 정착과 권위주의 시절의 동원투표가 사라지면서 발생한 현상이며, 단순 투표율이 증가한다고 반드시 민의(民意)가 더 전달되는 것은 아니라는 문제제기다. 둘째, 투표율 하락이 정통성의 문제를 야기할 수 있다는 점에 동의하면서도 “투표참여의 불평등이나 대안부재에 따른 소외현상 등 질적인 대표성 문제”는 양적인 차원의 투표율 문제로 환원될 수 없다는 주장도 제기된다. 셋째, “법리적으로 볼 때 선택의 대안이 마땅치 않을 경우 선거참여율이 그때그때 다른 것은 시민들의 건강한 민주의식을 보여주는 징표이며, 국민의 책임은 자신의 선거참여 여부와 무관하게 그 선거의 결과를 받아들이는 수동적 형태로 실현된다”는 적극적인 해석도 있다. 넷째, 전형적인 엘리트주의적 해석으로서 대중은 대중적 열광의 노예가 되거나 엘리트의 조작(manipulation)에 쉽게 이끌리게 되는 존재기 때문에 높은 참여가 바람직하지 않을 수 있으며 반대로 정치적 만족도가 높은 대중은 참여에 소극적이라는 주장도 있다. 높은 참여가 오히려 정치적 불만의 표현이라는 해석도 존재한다.

결국 투표율은 투표참여 수준과 민주주의 성숙도를 측정하는 절대적인 지표가 될 수 없다. 투표율이라는 집합적 수준의 양적 지표에 과도한 의미부여를 하면서 간혹 투표율 제고를 최우선적인 기본권으로 오인하는 경우가 발생한다. 투표율은 투표참여의 한 차원을 보여줄 뿐 아니라 우선순위도 떨어지는 지표다. 투표참여에서 무엇보다 중요한 가치는 모든 유권자가 자유롭게 자신의 권한을 행사할 수 있어야 한다는 점이다. 투표율 제고가 아니라 투표참여의 제고의 측면에서 보면 대표성 보장을 위해 정당한 권한을 가지고 있는 모든 유권자들에게 참여의 권리를 모두에게 동등하고 실질적으로 보장하는 것이 우선이다. 따라서 투표율 제고 자체에 과도한 의미부여를 하면서 최근 논의되고 있는 의무투표제나 투표우대제가 자칫 자율적이고 자유로운 투표참여의 권리라는 상위의 가치와 충돌할 여지가 없는지 신중하게 따져야 할 일이다.

또한 기존의 선거관리가 주로 ‘깨끗한 선거’ 즉 공정선거에 초점을 맞추면서 ‘선거 과열’ 요인들을 억제하는 데 초점을 맞추었다면 이제 공정하면서도 활발한 경쟁을 이끄는 방향으로 전환할 필요가 있다. 민주화 이후 1994년 처음으로 제정된 선거관리의 기본법인 <공직선거법> 제1장 총칙의 제1조 목적에서 “이 法은 「대한민국헌법」과 「지방자치법」에 의한 選擧가 國民의 자유로운 의사와 民主的인 節次에 의하여 공정히 행하여지도록 하고, 選擧와 관련한 부정을 방지함으로써 民主政治의 발전에 기여함을 目的으로 한다”고 함으로써 기본적으로 공정선거, 부정방지에 기본 취지가 있음을 확인할 수 있다. 이러한 부정방지, 선거공정성 유지를 위한 선거관리로 인해 2010년 제5회 지방선거만 보더라도 전회 선거에 비해 위반건수 및 조치비율이 감소하고 있다. 전체적인 선거단속건수가 줄고 있으며 특히 공무원 선거개입, 금품/향응 제공 등 중대선거범죄가 줄어드는 추세이다.

3. 투표참여 제고를 위한 제도운영 평가와 과제

2006년 5.31 지방선거 전후 개정된 공직선거법 내용을 살펴보면 전체적으로 정치참여의 대표성을 확대하고 선거경쟁성을 강화해야 한다는 본 연구의 방향에 부합하는 것으로 나타난다. 각 분야별로 살펴보면 다음과 같다.

■ 대표성 확대 : 1인 8표제 : 직접선출 공직의 확대 / 만19세 투표연령 조정 및 주한 외국인 지방선거 투표권 보장 / 부재자 투표요건 완화 / 재외국민투표권 보장

■ 선거 경쟁성 강화 : 선거운동 기간의 확대 / 예비후보자 선거운동 범위 확대 / 집단 선거운동의 확대 / 트위터 등 사이버 선거운동

전체적으로 보면 최근 선거법개정이나 관리 방향이 투표율 자체를 끌어 올리는 방향에서 유권자 정치참여의 대표성과 선거경쟁성을 강화하는 방향으로 전환되고 있는 것은 분명해 보인다. 다만 아직까지 예비후보자들에겐 사전선거 금지 명목으로 금지된 조항들이 많이 있으며 후보자나 정당이 유권자들과 대면, 인쇄, 온라인 통로를 통한 자유로운 접촉은 어려운 상황이라 할 수 있다. 공명선거의 틀에서 완전히 벗어나 있지는 못한 것으로 평가할 수 있다...(계속)