국가안보전략연구소(INSS) 연구위원 겸 지역연구팀장. 상하이 푸단대학교(上海復旦大學)에서 중국정치 전공으로 박사학위를 취득하였다. 도쿄대학(東京大學) 동양문화연구소 외국인연구원 및 서울대학교 국제문제연구소 객원연구원, 대만(臺灣)외교부 초청 타이완펠로우십 방문학자 등을 역임하였다. 주요 연구분야는 중국 대외관계 및 동아시아안보이며 한국국제정치학회 연구이사, 중국외교안보연구회 회장으로 활동하고 있다. 최근 논문으로는 "시진핑 지도부의 등장과 중국의 대외정책: '지속'과 '변화'의 측면을 중심으로," "South Korea-China Security Cooperation: Focusing on the North Korean Opening/Reform and Contingencies," "중국의 에너지안보정책과 중미관계 전망," 외 다수가 있다.

I. 들어가는 말

1970년대 초반 미국과 중국의 관계정상화가 이루어지던 시기 미국에게 있어서 중국은 결코 전략적 각축의 대상이 아니었다. 그저 동아시아에서 소련의 팽창을 저지하기 위해 미국이 손을 잡아야 했던 선택적 대상의 하나였으며 일종의 대리방어막에 불과했을 따름이었다 (키신저 2012, 270-272). 미국이 주도하는 세계질서와 동아시아 아키텍처에서 중국은 일정부분 필요를 채워주는 수단에 불과했던 것이다. 그러나 21세기에 들어선 오늘날 중국은 몰락한 소련을 대신하여 미국과 세계 패권을 놓고 경쟁하는 국가로 자리 잡았다. 다만 20세기 미국과 소련의 관계가 치열한 전략적 경쟁으로 점철되었다면 21세기의 미•중관계는 경쟁과 협력, 갈등과 타협이 공존하는 모습을 보인다. 나아가 미국과 중국은 세계질서와 동아시아의 새로운 아키텍처를 형성하기 위해 가장 중요하고 영향력 있는 행위자로 작용하고 있다.

21세기 미국과 중국 사이에서 벌어지는 전략적 각축의 부담은 도전자의 위치에 있는 중국이 더욱 크게 느끼고 있는 듯하다. 왜냐하면 전통적으로 기존 패권국은 새로운 강대국의 부상 자체를 좌절시키거나 또는 부상속도를 늦추기 위해 예방전쟁, 봉쇄 및 관여전략 등 다양한 방식으로 새로운 강대국의 부상에 대응해 왔기 때문이다.  반면 부상하는 중국은 기존의 세력전이(power transition)이론 혹은 공격적 현실주의(offensive realism) 이론 등이 주장하는 미·중 ‘충동불가피론’과 ‘현상타파론’을 비롯한 다양한 전통적 주장들을 극복하면서 ‘평화발전론’을 실현해야만 하는 상황에 직면해 있다. 즉, 미국의 직•간접적인 봉쇄와 견제를 돌파함과 동시에 주변국이 느끼는 ‘중국위협론’을 해소하면서 자국의 생존과 이익 공간을 넓히지 않으면 안 되는 것이다.

중국은 자국의 부상이 대내외적으로 기정사실화된 21세기에 들어서면서 이른바 “평화발전”(和平發展)과 “조화세계”(和諧世界)를 강조하기 시작했다. 중국의 부상이 결코 기존의 국제체제와 주변국에 위협을 가하지 않고 평화로운 방식으로 이루어질 것이며, 중국이 추구하는 미래 국제사회는 조화로운 세계(harmonious world)를 지향한다는 것이다(中華人民共和國國務院新聞辦公室 2011). 이와 같은 중국의 주장 및 전략은 냉전종식 후 ‘평화’와 ‘발전’이야말로 가장 중요한 문제라고 강조하면서 “도광양회”(韜光養晦)와 “유소작위”(有所作爲)를 주장한 덩샤오핑(鄧小平)의 사상을 계승•발전시킨 것이다.

최근 중국의 최고지도자로 등장한 시진핑(習近平)은 21세기 “중국의 꿈”(中國夢)과 “중화민족의 부흥”(中華民族的復興)을 강조하고 있다. 또한 대외관계의 키워드로 “새로운 강대국관계”(新型大國關係)를 내세우면서 특히 미·중관계에서의 상호이해증진과 전략적 신뢰구축을 강조하고 있다. 그러나 미국은 중국의 전략적 의도에 대해 의구심을 거두지 않고 있으며, 최근에는 아시아•태평양 지역에 대한 개입을 강화하기 위한 “재균형”(rebalancing) 정책을 시도하고 있다. 세계정치의 두 중심축인 미국과 중국 즉, 주요 2개국 체제(Group of Two: G2)가 아시아•태평양을 무대로 펼치는 패권경쟁이 향후 동아시아의 정치외교•안보의 판을 흔들 수도 있는 것이다. 그렇다면 중국은 자국의 부상으로부터 기인하는 21세기 국제질서의 변환과 미·중 전략적 각축의 파고를 헤쳐 나가기 위해 어떠한 대외전략과 목표를 수립하고 있을까. 또한 중국은 대미관계는 물론 새로운 동아시아질서의 구축을 위해 어떠한 전략적 그림을 그리고 있는 것일까. 이 글은 미•소 냉전시대를 넘어 미•중 양강체제로 굳어져 가는 역사적 변환기에 중국 대외전략의 내용을 살펴보고 이를 바탕으로 동아시아에 다가올 새로운 아키텍처의 모습을 전망하면서 한국의 정책적 시사점과 대응방향을 모색하는 데 그 목적이 있다.

II. 21세기 미•중관계의 기본 구조와 성격

21세기 미•중관계의 구조와 성격은 여러 가지 방식으로 묘사될 수 있다. 그러나 오늘날의 미·중관계를 가장 적절히 표현할 수 있는 용어는 ‘갈등속의 협력’(cooperation amid struggle)이라 할 수 있을 것이다. 미·중관계는 1972년 정상화 이후 현재까지 40년이 넘는 세월 동안 ‘갈등속의 협력’ 관계를 벗어나지 못하고 있다. 적잖은 전문가들이 미·중관계의 성격을 ‘갈등과 협력’이 병존하는 관계로 묘사하지만 엄밀한 의미에서 미·중관계는 기본적 갈등구조의 바탕 위에서 선택적 필요에 따라 협력을 추구하는 ‘갈등적 협력’으로 보는 것이 타당하다. 더욱이 오늘날 중국의 국력이 급속히 상승하면서 미·중관계는 동아시아를 포함한 세계적 수준에서 갈수록 경쟁구조가 심화되고 있으며 이는 필연적으로 구체적 이슈와 영역별로 양국 사이 갈등의 형태로 더욱 자주 드러나고 있다. 그럼에도 미·중 양국이 협력을 강조하고 또한 실제로 협력을 추구하려는 것은 갈등에서 증폭된 대립과 마찰이 상호이익 저해와 세계질서 안정 파괴로 이어지는 것을 원치 않기 때문이다.

다음으로 오늘날 미·중관계의 구조와 성격은 ‘전략적 불신 속의 협력’(cooperation amid strategic mistrust)이라는 말로 묘사될 수 있을 것이다. 왜냐하면 미·중 간에 이루어지는 많은 범위의 협력에도 불구하고 이는 기본적으로 전략적 불신을 저변에 깐 상태에서 현실적 필요에 따라 협력하는 양상을 보이기 때문이다. 근본적으로 미국은 중국의 중•장기적인 전략적 의도와 자국의 국가이익에 대한 도전 가능성에 대해 우려하고 있는 반면 중국은 미국이 자국의 부상을 억제하거나 방해하며 또한 공산당 정치제도를 훼손하려는 한다고 의심한다(Lieberthal and Wang 2012). 일례로 미국은 아시아•태평양 지역을 향한 재균형 정책이 이 지역 안정에 기여하고 지역 내 건설적 역할을 확대하며 미국의 국익을 보호하기 위한 것이라고 주장하지만 중국은 이를 자국에 대한 견제와 억제전략의 일환으로 간주하고 있으며 지역정세의 불안정을 초래할 뿐이라고 본다(楊潔勉, 2013, 18; 金燦榮•戴維來, 2012, 19-23; 王義危 2012, 66-72). 이와 같은 미·중관계는 하딩(Harry Hrrding)이 주장한 바와 같이 “깨어지기 쉬운 관계”(fragile relationship) 또는 램프턴(David Lampton)이 묘사한 것처럼 “동상이몽”(same bed different dreams)의 관계로 비춰질 수밖에 없다(Harding 1992; Lampton 2002).

20세기의 미·중관계는 미국이 일방적 힘의 우위를 바탕으로 중국에 대해 공세적이고 압박적인 양상을 보여 왔다고 할 수 있다.  그러나 20세기와 달리 21세기 들어서 확연히 드러나는 미·중 간 종합국력격차의 축소는 양국관계를 훨씬 복잡하게 만드는 요인으로 작용하고 있다. 중국의 경제규모는 2010년을 기점으로 미국 다음의 세계2위에 올라섰고, 국방비 지출 역시 2009년부터 미국에 이은 세계 2위 국가가 되었다. 또한 중국은 2012년 말 기준으로 3조 3,000억 달러를 보유한 세계 1위 외환보유국이며, 그 중 1조 달러 이상을 미국 국채매입에 투자하여 현재 세계 최대의 미국 채권 보유국이다. 중국이 미국의 경제력을 좌우할 수 있는 핵심 열쇠를 쥐고 있는 형국인 셈이다. 중국은 국력이 증대될수록 ‘국제질서의 민주화’, ‘신형대국관계’ 등을 주장하면서 미국에게 중국을 존중하고 대등하게 대해줄 것을 요구하고 있다. 

[표 1] 중국과 미국의 각종 국력지표 비교(2012년)

출처: World Bank, United States Census Bureau, CIA’s the World Factbook, IMF.

물론 미국에게 중국의 부상은 위협인 동시에 기회를 제공하는 요인이기도 하다. 미국은 신흥강대국으로 등장한 중국과 협력하여 다양한 국제 현안에 대해 공동의 책임을 짐으로써 이제까지 국제문제 해결에서 미국이 혼자 짊어지던 부담과 비용을 줄이고자 한다. 미국이 중국에게 요구하는 “책임있는 이해상관자”(responsible stakeholder)다운 행동이라는 것은 바로 이러한 의도를 반영하는 것이다. 실제로 미국 입장에서는 세계화 시대 ‘G2’의 지위에 올라선 중국과 ‘동반자’로서 상호 협력 해야 하는 사안들이 급증하고 있다. 미국은 이제 중국의 협조 없이는 세계금융위기의 극복이나 북한 핵문제 그리고 기후변화와 환경문제 등 국제사회의 주요 이슈를 해결하기 어려운 상황이다. 이 때문에 2009년 7월 27일 제1차 미중 전략경제대화(U.S.-China S&ED) 개막연설에서 오바마 대통령은 “미·중관계는 21세기를 만들어 가는 데 있어서 그 어떤 양자관계보다도 중요하다”고 했으며, 당시 국무장관이었던 클린턴(Hillary Clinton)과 재무장관이었던 가이트너(Timothy Geithner)는 “미국이나 중국이 단독으로 해결할 수 있는 지구적 문제는 거의 없지만 미국과 중국이 함께 한다면 지구상에 해결할 수 없는 문제는 없다”고 주장했다(Clinton and  Geithner 2009).

그러나 중국의 종합국력 증대 및 그에 따른 책임 및 역할 확대는 중국의 영향력을 증대시키고 주요 국제사안에 대한 중국의 목소리를 키움으로써 중국이 미국 주도의 국제질서에 도전하는 것으로 비춰지기도 한다. 왜냐하면 중국의 종합국력이 성장할수록 미중 간 세력경쟁은 치열해질 수밖에 없으며, 상호 마찰과 대립의 이슈 영역도 그만큼 증대되기 때문이다. 미국과 중국은 비록 공개적으로 표명하지는 않지만 사실상 서로가 상대방의 기본이익을 위협하는 전략적 목표를 지니고 있다. 미국은 평화적이고 점진적인 방식을 채택하고는 있지만 궁극적으로 중국이 서구식의 자유민주주를 수용하는 방향으로 발전해 나가야 한다고 생각한다. 반면에 중국지도부는 공산당지배체제를 근본적으로 바꿀 생각이 없으며, 체제변환을 요구하는 미국이 중국이 당면한 가장 심각한 외부위협을 제기한다고 본다. 따라서 중국은 서태평양지역에서 미국의 군사력과 외교적 영향력을 억제하는 한편 궁극적으로는 동아시아에서 미국을 대체하는 주도세력이 되고자 한다.

다행스러운 것은 미국과 중국이 근본적인 지배이념과 정치체제의 차이 그리고 지정학적 대립의 구조 속에서도 사실상 최대한 충돌을 피하고자 한다는 점이다. 중국은 경제 성장에 정책적 최우선 순위를 둠으로써 미국과의 직접 충돌을 피하고자 한다. 왜냐하면, 미국과의 충돌은 자신들이 추구하고 있는 ‘전면적 소강사회건설’과 ‘중화민족의 위대한 부흥’이라는 국가목표 달성에 부정적으로 영향을 줄 것이 명확하기 때문이다. 따라서 중국은 개혁개방초기부터 미국과 “상호이해를 증진시키고 공통인식의 부분을 확대하며 협력관계를 발전시켜 미래를 함께 창조한다”(增進了解, 擴大共識, 發展合作, 共創未來)는 방침을 강조해 왔다(陶堅 1998, 10). 그리고 오늘날 시진핑 시대의 중국은 대미관계에서 이른바 ‘신형대국관계’를 주장하고 있는데 외교부장인 왕이(王穀)의 설명에 따르면 이는 “새로이 부상하는 강대국과 기성 강대국이 전쟁 같은 직접적 충돌을 통해 국제질서가 재편됐던 역사의 굴레에서 벗어나 두 주요 강대국이 협력의 기반 위에서 공정경쟁을 통해 세계의 평화적 발전을 이뤄나가자”는 개념을 담고 있다(王穀 2013, 4).

한편 미국의 경우에도 중국과 충돌하기보다는 협력을 통해 상호 윈-윈하는 미래상을 강조하고 있다. 일례로 힐러리 클린턴 전 국무장관은 닉슨 대통령의 중국방문 40주년을 기념하여 2012년 3월 7일 미국평화연구소(United States Institute of Peace)에서 행한 연설에서 “중국은 소련이 아니고, 미중 양국은 냉전으로 돌아가서는 안 되며, 양국은 경쟁과 협력 사이에서 가장 이상적인 균형을 실현하는 대국관계’라고 규정한 바 있다. 나아가 클린턴은 “역사적으로 기성대국에 신흥대국이 도전하면 반드시 전쟁이 일어났으나 우리는 처음으로 적대관계나 전쟁이 되지 않는 새로운 역사를 써야 하고 또 쓸 수 있다”고 역설했다(Clinton March/7/2012). 비록 기존 강대국과 신흥 강대국 사이에 세력전이를 둘러싼 충돌의 역사적 사례가 빈번하다 하더라도 이처럼 미국과 중국이 상호 충돌을 회피하고자 하는 강한 의지를 공표하고 있다는 점은 21세기 국제질서의 변환이 새로운 방식으로 이루어질 수도 있다는 희망을 갖게 하는 요소이다.

그럼에도 불구하고 우리는 현실적으로 미·중관계가 한·미, 미·일 관계보다 구조적이고 역학적으로 훨씬 더 취약하고 복잡한 성격을 지니고 있다는 점을 부정할 수 없다. 중국은 동아시아를 중심으로 하는 아시아지역에서의 주도권을 장악하는 것이 자국의 미래상에 있어서 관건이라 보고 있으며, 미국은 결코 아시아•태평양 지역에서의 주도권을 중국에 넘길 생각이 없어 보이기 때문이다. 오바마 행정부가 추진하고 있는 “아시아로의 회귀”(pivot to Asia) 또는 재균형 정책은 미국의 이러한 의도를 대변하는 것이라 할 수 있다. 반면 중국은 이른바 “반접근/지역거부”(Anti-Access/Area-Denial: A2/AD) 전략에 근거하여 미국의 대 아시아 개입을 최대한 차단하거나 거부하려 들고 있다(김성걸 2012, 42-67).

그런데 미중 양국의 갈등과 협력은 단순히 양자관계의 범위를 넘어서 지역적, 세계적으로도 매우 커다란 파급영향을 미치는 사안이다. 이러한 사실은 오늘날 미국과 중국 모두 상대방에 대한 전략을 수립하는 데 있어서 그 중요성과 어려움이 지속적으로 증대되고 있음을 의미한다. 아울러 미·중관계에는 사회구조와 성격 차원에서 다양한 정치·경제·사회문화이슈들이 복합적으로 작용하고 있기 때문에 단선적 전략으로는 양국관계를 풀어가기 어려운 상황에 빠져들고 있다. 그만큼 서로를 상대하는 것이 갈수록 어려워지고 있다는 것이다. 예를 들어 냉전시대 미국의 대 소련전략은 안보문제에 그 중점이 있었던 반면 오늘날 중국에 대한 전략은 군사•안보와 경제이슈는 물론이고 인권과 민주화 등 훨씬 더 다양한 사안들에 대한 고려가 동시에 작동하고 있다.

결국 오늘날 미국과 중국의 양자관계는 갈등과 경쟁의 구조를 바탕으로 현실적 필요에 의한 협력을 추구하고 있으며 이는 갈등과 협력의 혼재로 특징지어진다고 하겠다. 미국과 중국은 국제질서에 대한 ‘동상이몽’의 전략적 고려가 작용하고 있으며, 동아시아를 중심으로 하는 아시아•태평양지역에서 주도권 경쟁을 피하기 어려운 것이다. 문제는 향후 21세기의 미·중관계가 경쟁보다 협력의 방향으로 이동해 나갈 수 있을 것인가 하는 점이다. 이를 위해서는 키신저(Henry Kissinger)도 지적한 바와 같이 미·중 양국이 통상적인 갈등과 협력 이슈에 대해 상호 대화하고 공동이익을 추구하는 것이 필요하며, 또한 전 세계적인 차원에서의 비전을 공유함과 동시에 지역 갈등이나 긴장 해소를 위해 양자 수준을 넘어서는 위기관리 차원의 포괄적 협의틀을 마련하는 것이 필요하다(Kissinger 2011, 526-530). 그럴 때 비로소 미·중관계는 갈등과 대결의 구조를 벗어나 새로운 공동진화(co-evolution)의 구조를 만들어갈 수 있을 것이다....(계속)