조영남(趙英男) 교수는 2002년부터 현재까지 서울대학교 국제대학원 교수로 재직하고 있다. 1999년 서울대학교 정치학과에서 박사 학위를 받은 후, 중국 북경대학(北京大學) 현대중국연구센터 객원연구원, 중국 남개대학(南開大學) 정치학과 방문학자, 미국 하버드-옌칭연구소 Harvard-Yenching Institute 방문학자를 역임했다. 주요 저서로는 Local People’s Congresses in China: Development and Transition (New York: Cambridge University Press, 2009),《21세기 중국이 가는 길》(파주: 나남, 2009),《중국 의회정치의 발전》(서울: 폴리테이아, 2006),《후진타오 시대의 중국정치》(파주: 나남, 2006),《중국 정치개혁과 전국인대》(서울: 나남, 2000) 등이 있다. 최근에는 주로 중국의 의회제도, 법치(法治), 국가-사회관계의 변화를 연구하고 있다.

1. 서론

2008년 5월 27일 한국의 이명박 대통령이 중국을 공식 방문하는 날, 중국 외교부 진강(秦剛 2008) 대변인은 한 • 미동맹에 대한 중국 정부의 견해를 묻는 기자의 질문에 “한 • 미 군사동맹은 역사가 남긴 산물”로 “냉전시기의 군사동맹을 가지고 당면한 안보문제를 처리하는 것은 불가능하다”고 답변했다. 또한 그는 “중국은 상호신뢰, 상호이익, 평등, 협력의 신안보관(新安全觀)을 수립할 것”을 주장하며, 아시아 지역에서 “국가 간 교류를 강화하고 상호 간의 신뢰를 증진하며 협력을 강화하여 공동으로 지역안보를 유지하는 것이 유일하고 유효한 길”이라고 강조했다. 이 같은 중국 대변인의 발언은 한국 대통령이 중국을 공식 방문하는 날에 맞추어 나왔다는 외교상 결례라는 문제와 함께, 중국이 이례적으로 한 • 미동맹에 대해 직설적으로 비판했다는 점에서 한국 언론의 주목을 받았다.

중국이 1990년대 중반 이후 지속적으로 강화된 미•일동맹에 대해, 또한 1999년 코소보Kosovo 사태에 군사적으로 개입하는 등 역할을 계속 확대 및 강화해온 북대서양조약기구North Atlantic Treaty Organization: NATO에 대해 신안보관에 근거하여 비판한 경우는 있었다. 그러나 중국 정부가 한•미동맹에 대해 이처럼 한국 대통령의 방문에 맞추어 비판한 것은 전례가 없었다. 이런 비판은 2008년 2월 이명박 정부의 등장 이후 한국 외교가 친미(親美)로 선회하고, 그런 정책전환의 일환으로 한•미동맹이 미•일동맹처럼 성격이 변화되어 대(對) 중국 견제 역할을 강화하는 것을 중국이 우려한 결과로 해석할 수 있다. 그런데 중국이 북한과 냉전시기의 유물인 북•중동맹을 여전히 유지하고 있는 현실을 고려하면, 한•미동맹을 “역사가 남긴 산물”로 비판하는 중국 정부의 입장은 타당하지 않다.

이처럼 한•미동맹을 비판하는 이유가 무엇이고 그것이 타당한지 여부와는 상관없이, 중국 대변인의 발언은 우리에게 중요한 연구과제를 제기한다. 즉 개혁기 중국은 어떤 동맹정책을 추진해왔고, 향후에 그것은 어떻게 변화할 것인가가 그것이다. 예를 들어, 아시아 안보질서가 한국•일본•태국•필리핀•오스트레일리아 등 5개국이 포함된 미국 주도의 양자동맹체제 즉, 소위 ‘바퀴 축과 살’hub and spokes 체제에 의해 주도되고 있는 현실에서, 중국은 자국의 안보를 확고히 하면서 세계강대국으로 부상하기 위해 어떤 정책을 추진해왔는가? 또한, 중국은 북•중동맹에 대해 어떤 정책을 추진해왔고, 향후 그것은 어떻게 변화할 것인가? 마지막으로, 중국의 변화하는 동맹정책은 한반도 및 아시아 안보질서에 어떤 영향을 미치는가? 한국은 이 같은 중국의 동맹정책에 어떻게 대응해야 하는가?

그런데 중국의 동맹정책에 대한 기존 연구는 매우 미진한 것이 사실이다. 단적으로, 개혁기 중국 외교, 특히 탈냉전기 변화하는 중국의 강대국외교, 주변국(아시아)외교, 다자외교, 공공외교를 체계적으로 분석한 연구는 비교적 많지만 중국의 동맹정책을 전문적으로 분석한 연구는 많지 않다. 중국의 동맹정책에 대한 기존 연구도 주로 미•일동맹의 강화에 대한 중국의 대응이나 한•중 수교 이후 변화한 북•중관계를 분석한 것이 대부분이다. 이런 중국 동맹정책에 대한 연구 부족은 국제정치학에서도 동맹연구가 매우 부족하다는 스나이더(Snyder 1990)의 지적을 연상시킨다.

이처럼 중국의 동맹정책에 대한 연구가 많지 않은 것은 일차적으로 개혁기 중국 외교에서 동맹이 차지하는 비중이 매우 낮기 때문일 것이다. 한마디로 개혁기 중국 외교의 핵심원칙은 ‘비동맹’(不結盟)이었고, 지금까지 중국은 이 원칙을 고수하고 있다고 주장한다. 그러나 이런 사실을 감안해도 두 가지 문제가 남는다. 첫째, 마오쩌둥(毛澤東) 시기 중국 외교는 미•소를 중심으로 한 동맹 또는 준(準)동맹정책을 중심으로 전개되었는데, 개혁기에 왜 비동맹원칙을 천명했으며, 실제로 중국은 이 원칙을 얼마나 잘 지키고 있는가를 진지하게 검토할 필요가 있다. 둘째, 타국과 마찬가지로 중국도 전체 외교정책의 한 분야로 또한 다른 정책과의 긴밀한 연관 속에서 동맹정책을 추진하는데, 미 • 일동맹의 강화에 대한 대응이라는 차원에서 중국의 동맹정책을 분석하는 것은 관점의 협소화라는 문제가 있다. 다시 말해, 중국 외교 전체의 관점에서 중국의 동맹정책은 어떤 내용과 의의를 갖고 있고 실제로 그것은 어떻게 추진되었는가에 대한 진지한 검토가 필요하다. 이런 관점에서 볼 때 우리는 중국이 단순히 미 • 일동맹의 강화에 대한 대응 차원이 아니라 자국 외교정책의 조정에 맞추어 능동적으로 동맹정책을 추진해왔을 가능성을 생각해 볼 수 있다.

중국의 동맹정책 분석과 관련하여 필자는 타즈하 폴Thazha V. Paul 등이 제기한 ‘연성균형’soft balancing 개념에 주목할 필요가 있다고 생각한다. 우선, 이들은 탈냉전기 지구적 차원global/sys-tem level이나 지역적regional/subsys-tem 차원 모두에서 전통적 현실주의가 주장하는 경성균형 즉, 패권국가인 미국을 겨냥한 다른 강대국들의 군비증강과 동맹형성이 나타나지 않는다고 지적한다. 동시에 이들은 탈냉전기 국제정치의 이런 현상을 분석하기 위해서는 연성균형 개념이 필요하다고 주장한다. 즉 세력균형 개념의 확장(경성균형, 연성균형, 비대칭균형)이 필요하다는 것이다. 이에 따르면, 연성균형은 부상하는 또는 잠재적인 위협세력을 무력화시키기 위해 강대국 간에 형성하는 암묵적 비공격적 연합을 가리킨다. 연성균형을 위해 각국은 암묵적 이해 또는 공식적 동맹이 아닌 협약ententes을 체결하거나, 국제제도를 이용하여 임시연합을 구성하여 위협국가의 권력을 제한하는 등 다양한 수단을 사용한다. 이런 예로는 러시아를 견제하기 위한 동유럽 국가와 나토NATO의 협력, 중국을 견제하기 위한 미국과 인도의 협력, 미국을 견제하기 위한 1990년대 후반기의 중•러 협력, 미국의 이라크 침공에 반대하는 러시아•프랑스•독일의 유엔United Nations: UN 안보리에서의 협력 등을 들 수 있다(Paul 2004, 3-4, 14-16; Fortman, Paul and Wirtz 2004, 369-370). 연성균형 개념은 아직 몇 가지 문제―예를 들어, 연성균형과 단순한 국가 간 제휴alignment의 차이, 연성균형의 구체적인 내용에 대한 제시 부족 등―가 있지만, 탈냉전기 중국의 동맹정책을 이해하는 데에는 기존의 다른 어떤 개념이나 이론보다 적절하다는 것이 필자의 판단이다.

그런데 연성균형 개념을 개혁기 중국의 동맹정책에 적용할 경우에 문제가 있다. 폴에 의하면, 연성균형은 탈냉전기 지구적•지역적 차원에서 나타난 몇 가지 조건 즉, 미국 주도의 유사 단극체제의 형성, 증가하는 경제적 세계화, 공동의 적으로서 초국가적 테러리즘의 대두 등의 조건이 형성될 경우에 나타날 수 있다(Paul 2004, 16). 그런데 뒤에서 상세히 분석하겠지만, 중국은 이 같은 지구적•지역적 차원의 조건이 형성되지 않은 1980년대 초부터 이미 비동맹 원칙 하에 전통적 현실주의의 세력균형 정책(즉, 군비증강과 동맹형성) 대신에 연성균형 정책을 실시했다는 것이다. 이는 연성균형 정책이 지구적•지역적 차원의 변화뿐만 아니라 국내적 차원domestic level의 변화에 의해서도 충분히 추진될 수 있다는 것을, 다시 말해 연성균형 정책은 지구적•지역적•국내적 차원의 다양한 요소에 의해 형성될 수 있음을 보여준다.

이와 비슷하게 덩(Deng 2008: 6-7, 270, 275)은 탈냉전기 중국의 외교정책을 분석하면서, 그것이 과거 중국의 외교정책뿐만 아니라 현실주의에서 말하는 세력균형 정책과도 분명히 다르다고 주장한다. 한마디로 말해, 중국은 동아시아의 패권국가인 미국에 대해 내적 또는 외적 균형 정책을 추진하지 않았다는 것이다. 대신 중국은 산적한 국내문제의 해결, 세계화가 가져다주는 이익의 극대화, 그리고 국제사회에서 자국 권력과 긍정적 인식의 확대를 위해 국제지위 제고 전략을 추진했다고 주장한다. 덩의 연구는 중국의 동맹정책을 전문적으로 분석한 것은 아니지만, 또한 일부 주장에 대해서는 면밀한 검토가 필요하지만, 중국이 미국에 대해 현실주의적 세력균형 정책을 추진하지 않았다고 하는 그의 주장은 타당하다고 생각된다.

한편 이상의 주장과는 달리 로스(Ross 2004)는 세력균형 정치의 관점에서 탈냉전기 중국외교를 분석한다. 그는 탈냉전기 동아시아에는 미•중 양국이 주도하는 양극체제가 형성되었고, 양국은 서로에 대해 경성균형hard balancing 정책을 추진하고 있다고 주장한다. 예를 들어, 미국은 동아시아 지역에서 자국의 군사적 우위를 더욱 확대하기 위해 군사동맹 강화, 군사력 전진배치, 국방비 증액, 전략핵 우위 확보(특히 미사일방어체제 구축) 등을 추진하고 있다. 이에 대해 중국은 국방비 증액과 군사능력 증강(전략 미사일 현대화 등), 경제적 기초 강화, 그리고 미국 권력을 제한할 국제적 지원 확보 등의 정책을 추진하고 있다고 한다. 한편 그에 따르면 미•중 양극의 세력균형체제는 양국 간 무기체제의 전문화(미국은 해양강국이고 중국은 대륙강국)와 지역적 격리 때문에 비교적 안정적이고, 동시에 이 체제는 아시아 지역안정에 기여할 것이라고 한다.

그런데 이 같은 로스의 주장에는 몇 가지 문제가 있다. 우선, 탈냉전기 동아시아 국제질서를 미국 주도의 단극체제 또는 패권체제가 아니라 미•중의 양극체제로 볼 수 있는가 하는 문제가 있다. 일부 연구자들은 로스와는 달리 미국 주도의 단극체제 또는 유사 단극체제near-unipolarity를 주장한다(Goldstein 2003b; Mastanduno 2003). 또한, 중국의 군현대화와 군비증강을 미국에 대한 경성균형 정책으로 볼 수 있는가 하는 문제가 있다. 미국 국방부는 이렇게 보지만, 많은 연구자들은 중국의 군비증강을 자국 방위(특히 대만문제 해결)에 초점을 맞춘 제한적 역량강화로 본다. 마지막으로, 중국의 균형 정책을 분석하면서 그 정책의 한 축인 외적 균형external balancing 즉, 동맹형성 문제를 검토하지 않고 내적 균형에만 초점을 맞추어 결론을 도출한 것은 문제가 있다. 특히 미국의 세력균형 정책을 분석할 때에는 내적 균형(군비증강)과 외적 균형(미국의 동아시아 동맹체제 강화)을 동시에 분석하면서 중국을 분석할 때에는 이를 생략한 것은 문제이다.

이 논문은 개혁기 중국의 동맹정책을 이해하기 위해 다음 세 가지 사항을 분석하려고 한다. 우선, 이 연구는 개혁기 중국 외교정책의 조정과 그에 따른 동맹정책의 변화를 분석할 것이다(제2장과 제3장). 여기에는 1990년대 중반 이후 중국 외교정책의 핵심 이론으로 등장한 신안보관에 대한 분석도 포함된다. 이를 통해 우리는 중국 국내적 요소의 변화 즉, 공산당 노선의 변화, 국제정세의 재인식과 새로운 외교방침의 채택, 외교정책의 새로운 이론(신안보관)의 등장 등에 의해서도 연성균형 정책이 형성될 수 있음을 알 수 있을 것이다. 동시에 중국은 임기응변식의 즉자적 대응이 아니라 일정한 외교방침과 이론에 근거하여 체계적이고 일관되게 동맹정책을 추진하고 있음을 알 수 있을 것이다. 다음으로 이 연구는 미•일동맹의 강화와 이에 대한 중국의 대응을 분석할 것이다(제4장). 미•일동맹은 중국 입장에서 볼 때 최대의 안보 위협요소이다. 따라서 미•일동맹의 강화에 대한 중국의 태도와 정책을 분석함으로써 우리는 중국의 동맹정책이 변화된 지역 안보환경 속에서 어떻게 전개되었는가를 이해할 수 있을 것이다.

마지막은 구체적인 사례 분석이다. 여기에는 두 가지가 포함된다. 첫째는 북•중동맹에 대한 분석이다(제5장). 북•중동맹은 현재 중국의 유일한 군사동맹이며, 이에 대한 검토를 통해 우리는 중국이 주도한 쌍무동맹의 변화를 이해할 수 있을 것이다. 둘째는 상하이협력기구(上海合作組織), Shanghai Cooperation Organization: SCO에 대한 분석이다(제6장). 이 기구는 러시아와의 전략적 협력 동반자관계를 기초로 중앙아시아 지역의 안보 및 기타 현안을 해결하기 위해 중국이 주도적으로 만든 지역 다자안보기구이다. 이에 대한 분석을 통해 우리는 중국이 어떻게 다자주의적 방식을 통해 미•일동맹의 강화에 대응하고 있는가를 이해할 수 있을 것이다.

이와 관련하여, 이 연구는 한•미동맹에 대한 중국의 정책을 분석 대상에 포함시키지 않을 것이다. 최근까지 한•미동맹은 두 가지 이유 때문에 중국의 주요 관심사가 아니었기 때문이다. 첫째는 한•중관계의 발전으로 한•미동맹에 대해 중국이 주목할 필요성을 크게 느끼지 못했다. 둘째는 중국의 입장에서 볼 때 한•미동맹은 미•일동맹을 보조하는 주변적 요소일 뿐이다(張威威 2007; 石源華•汪偉民 2006). 향후 한•중관계의 변화와 한•미동맹의 강화, 특히 대 중국 견제 역할의 강화 여부에 따라 한•미동맹에 대한 중국의 관심과 우려는 전보다 커질 가능성이 있고, 그런 조짐이 이미 나타나고 있다. 한•미동맹에 대한 중국의 입장은 미•일동맹에 대한 분석을 통해 어느 정도 알 수 있을 것이다.

이상의 분석을 통해 이 글은 개혁기, 특히 탈냉전기 중국은 현실주의적 세력균형론에서 말하는 경성균형이 아니라 폴 등이 말하는 연성균형 정책을 추진해왔고, 향후 단기간 내에도 이것이 변화하지 않을 것임을 주장할 것이다. 먼저, 이론적 측면에서, 중국은 1980년대 초부터 ‘비동맹원칙’에 기초하여 전통적 현실주의 동맹정책을 외교방침에서 배제했고, 1990년대에 제기된 신안보관에 의해 이것이 더욱 강화되었다. 또한, 실제 외교 면에서, 자국에게 가장 심각한 안보위협 요소로 인식된 미•일동맹의 강화에 대해 중국은 제한된 범위 내에서의 군사력 증강, 미•일 양국과의 우호적인 관계 유지, 지역 다자안보체제의 제창 등을 통해 탄력적으로 대응해 왔다. 그 밖에도 중국은 주도적으로 북•중동맹을 ‘혈맹’에서 단순한 국가 간의 협력관계로 약화시켰었고, 러시아와는 전략적 동반자관계를 형성하고 상하이협력기구를 설립하는 등의 공동협력을 통해 미국의 동맹체제에 대응해왔다.

마지막으로 동맹과 관련된 몇 가지 주요 개념에 대해 살펴보자. 스나이더(Snyder 1997, 4-5)에 따르면 동맹은 세 가지 성격을 갖는다. 즉 동맹은 첫째, 군사 또는 안보 목적의 결사이고, 둘째, 국가 간에 이루어지며, 셋째, 동맹국 밖의 국가를 겨냥한다. 이에 따라 동맹은 “국가 안보정책의 주요 수단”으로, “특정한 조건에서 동맹국 밖의 국가를 대상으로 무력의 사용 또는 비사용에 대한 국가 간의 결사”라고 정의할 수 있다. 또한 동맹을 유효하게 하는 수단으로는 합동 군사계획, 제3국과 분쟁중인 동맹국에 대한 지지 표명, 동맹 맹세의 공개적 천명 등이 있다. 한편 동맹은 크기에 따라 양자동맹과 집단동맹으로, 의무관계에 따라 일방동맹(보장)•쌍무동맹•다자동맹으로, 대칭관계에 따라 평등동맹과 불평등동맹으로, 목적에 따라 공격동맹과 방어동맹으로 나눌 수 있다. 마지막으로, 군사지원을 포함하지 않는 특별한 동맹 유형으로는 중립협약과 불가침조약이 있다(Snyder 1997, 12-13). 이 논문은 이 같은 스나이더Snyder의 용법에 따라 주요 개념을 사용할 것이다...(계속)