1. 당선을 넘어 성공으로 가는 첫 번째 이정표, 청와대

5년마다 돌아오는 대통령 선거는 유권자들에게 새로운 변화의 희망을 준다. 새로운 리더십 하에서는 그동안 해결되지 못한 문제나 갈등이 해소되고, 보다 나은 사회를 향한 진전이 이뤄질 수 있을 것이라는 기대감 때문일 것이다. 선거 경쟁에 참여한 후보자들도 그러한 유권자의 기대감을 충족할 수 있는 다양한 공약들을 제각기 제시한다.

그러나 5년 임기를 마치고 떠나는 대통령에 대한 국민의 만족감은 언제나 그다지 높지 않았다. 성공한 대통령보다는 오히려 ‘실패한’ 대통령으로 평가받는 경우가 더 많았다.

이렇게 ‘성공한 대통령’으로 평가받기 어려운 것은 현실적으로 5년이라는 짧은 임기 동안 해결하거나 추진할 수 있는 것이 애당초부터 한계가 있기 때문일 것이다. 더욱이 당선된 대통령은 선거 과정에서는 최대한의 표를 얻기 위한 공약을 제시하지만, 통치 과정에서는 그 많은 이들을 모 두 만족시킬 수 있는 정책의 집행은 현실적으로 어렵기 때문에 실망감을 느끼는 유권자들이 다수 생겨나기 마련이다(Mueller 1970; 문우진 2012).

이러한 본질적인 한계와 문제점을 감안하더라도 대통령에 대해 이렇게 낮은 평가를 내리게 된 데에는, 최근 대통령이 성공적 통치나 효율적 정책 집행을 위한 적절한 리더십을 발휘하지 못하고 있다는 사실과 관련이 있다. 예컨대 최근 한국 대통령의 통치 방식을 두고 제기되는 가장 빈번한 비판 중 하나는 이른바 ‘청와대 정부’(박상훈 2018)에 대한 것이다. 청 와대 정부라는 표현이 나오게 된 것은 청와대로의 지나친 권력 집중과 대통령의 과도한 의존과 특히 긴밀한 관련이 있다. 통상 ‘청와대’로 불리는 대통령 비서실은 말 그대로 대통령의 역할을 보좌하는 기구이다. 하지만 실제로는 통치의 전면에 나서 국정에 개입해 왔다. ‘제왕적’이라는 수식어가 ‘대통령’ 앞에 놓이게 된 데에는 이른바 ‘권력기관’을 통한 반대와 비판에 대한 차단, 견제, 억압과도 관련이 있다. 하지만 무엇보다 청와대가 국정 전반을 주도하면서 각 기관의 자율성이 약화되고, 권력이 대통령과 청와대로 집중되는 현상이 나타났기 때문이다.

그러나 청와대 정부는 대통령의 성공적인 업무 수행에 도움이 되지 않는다. 청와대로의 권력 집중은 그만큼 정책 결정의 폐쇄성을 높이는 반면 집행의 전문성을 낮출 수밖에 없다. 더욱이 그로 인한 대통령에 대한 권력 집중은 자유로운 소통과 의견 개진을 어렵게 하고, 결과적으로 정책에 대한 국민의 수용성을 낮추게 된다. 실패한 대통령이라는 평가 속에는 이와 같은 청와대로의 권력 집중으로 인한 문제점이 큰 몫을 차지하고 있다. 그런 점에서 이러한 청와대로의 권력 집중이나 폐쇄성은 박근혜 정부 시기에도 제기되었지만 문재인 정부가 들어선 이후에도 별로 바뀌지 않았고 오히려 문재인 대통령 재임 중 그런 경향은 더욱 심해졌다. 청와대 정부는 ‘대통령 실패’의 매우 중요한 요인이다.

성공하는 대통령이 되기 위해서는 대통령의 통치 과정에 청와대의 역할이 변화해야 한다. 이 글에서는 청와대 중심의 통치가 갖는 문제점을 지적하고 이를 극복하면서 성공하는 대통령이 되기 위한 조건에 대해 논의할 것이다.

2. 대통령이 활용할 자원을 제한하는 청와대 정부

대통령에게는 통치를 위한 다양한 자원이 주어진다. 성공한 대통령이 되기 위해서는 자신이 활용할 수 있는 다양한 자원을 적재적소에 잘 배치하고 유 기적으로 기능하도록 이끄는 것이 중요하다. 우선 대통령은 삼권분립 체제 에서 행정부의 수장이다. 행정부의 관료들은 해당 분야에 전문성을 갖고 있고 제도화되고 축적된 경험을 가지며, 관련된 많은 정보를 가지고 있다. 관료제는 대통령이 활용할 수 있는 매우 중요한 제도적 자원이다. 한편 공공 서비스의 제공을 담당하는 것이 관료제이지만 동시에 예산과 인원 확대 등 관료 자체의 이해관계를 갖는다(Nisjkanen 1971; Dunleavy 1991). 이들이 관료주의, 부처 이기주의, 복지부동에 빠지지 않고 제대로 일하도록 관리하고 이끄는 것은 성공적인 대통령이 되기 위한 중요한 조건이 된다.

대통령이 지닌 또 다른 자원은 집권당이다. 김대중 정부 이후, 대통령이 집권당의 당 총재로서 당을 직접적이고 노골적으로 통제하고 영향력을 행사하는 관행은 사라졌다. 그러나 노무현 정부 시절의 ‘당정 분리’ 실험이 실패로 끝이 난 것에서도 알 수 있듯이, 대통령과 집권당과의 관계 설정은 매우 중요하다. 대통령의 주요 정책이나 공약은 국회에서의 입법화를 거쳐야 실현될 수 있다. 이와 같은 예산이나 주요 법안 처리 과정에서 집권당과의 공조는 중요하다. 박정희 대통령 이후 한국에서 당정협의회는 정책 결정 과정에서 중요성을 가졌다(가상준, 안순철 2012; 권찬호 2007). 또한 여론의 추 이와 반응, 야당과의 관계 등에서 집권당의 역할은 중요하다.

관료제, 집권당에 더해 청와대 비서실 역시 대통령이 가진 주요 자원 중 하나이다. 즉, 청와대 비서실은 대통령이 가진 자원 중 하나이다. 성공한 대통령이 되기 위해서는 대통령이 가진 세 가지 제도적 자원 간의 조화와 협력이 필수적이다. 그런데 ‘청와대 정부’라는 말이 나오는 것은 이 들 간의 균형이 무너졌다는 것을 시사한다. 대통령 비서실은 그 기구의 기능상 대통령과 일상적으로, 또 보다 빈번하고 긴밀하게 접촉할 수밖에 없다. 하지만 대통령이 비서실에 크게 의존하게 되면 여러 가지 문제점이 생겨날 수밖에 없다. 청와대 조직 자체가 원천적으로 다른 기구들에 비해 폐쇄성이 강할 뿐만 아니라 대통령이 이 조직에 힘을 실어주면 다른 기구들을 압도할 수밖에 없다. 대통령의 중요한 통치 자원인 세 기구 간의 균형이 무너지게 되는 것이다.

물론 대통령 비서실의 확대는 비단 우리나라만의 일은 아니다. 미국에 서도 백악관 스태프의 규모는 프랭클린 루스벨트 대통령 이후 꾸준히 증대했다(Burke 2000). 우리나라에서는 박정희 집권기를 거치면서 비서실의 규모가 크게 증가했는데, 이러한 증가 추세는 민주화 이후에도 계속되고 있다(김정해 2013). 그런데 우리 정치에서의 문제는 단순한 규모의 확대가 아니라 그 영향력이 민주화 이후 크게 증대되었다는 데서 찾을 수 있다(강원택 2018: 53-54).

그 이유는 우선 5년 단임제와 관련이 있다. 5년이라는 짧은 임기 내에 대통령은 가시적이고 구체적인 성과를 내고 싶기 때문에, 행정부의 관료 조직에 의존하기보다 자기를 지근至近에서 보좌하는 청와대의 비서들을 통해 주요 정책을 직접 챙기면서 이끌고 가겠다는 생각을 갖는다.

또 다른 요인은 관료제에 대한 불신이다. 과거 권위주의 체제에서는 국가권력이 시민사회와 정치적 반대자를 압도해서 국가 행위에 대한 견제 나 비판은 제대로 이뤄지지 않았다. 이 때문에 관료제는 권력자의 요구를 효율적으로 수행할 수 있었다. 그러나 민주화 이후에는 행정부의 정책 결정과 집행에 투명성과 책임에 대한 요구가 높아졌고, 야당을 비롯한 언론, 시민단체 등의 감시와 비판의 기능도 강화되었다. 더욱이 정권 교체가 발생하면 이전 정부 시절의 정책 이슈에 대해 담당 관료에게까지 그 책임을 묻는 경우가 생겨나면서 정치적으로 예민한 사안에 대해서는 관료들이 소극적으로 행동하는 현상도 나타나고 있다.

이와 함께 관료제와 관련된 또 다른 문제는 관료 조직 간의 이해관계 충돌이나 갈등이 생겨날 수 있다는 점이다. 서로 상이한 정책 집행의 기능을 담당하는 부처 간 이해관계나 입장이 다른 경우 이를 조정하는 데 상당한 시간이 소요되고, 경우에 따라서 그러한 이유로 인해 정책 추진 자체가 좌절될 수도 있다. 이런 이유로 인해 행정부 관료 조직에 의존하기보다 청와대 비서실을 통해 직접 정책을 관리하고 추진하겠다는 생각을 갖게 되는 것이다.

청와대 정부가 생겨나는 또 다른 이유는 ‘캠프 정치’와 관련이 있다. 최근 들어 대통령 선거 과정은 정당보다 후보자 개인을 중심으로 한 선거 캠프를 중심으로 이뤄지고 있다. 이렇게 된 데에는 각 정당의 대통령 후보 선출을 위한 경선제도의 도입과도 관련이 있다. 당내 경선 과정에서 소속 국회의원들을 포함한 당내 주요 인사들과 지지자들이 대통령 후보자를 중 심으로 나뉘어 경쟁하게 되면서, 결과적으로 정당이 경선을 거쳐 선정된 당 후보를 집합적으로 지원하지 못하게 되는 현상이 나타났다. 경선을 통해 선출된 정당의 대통령 후보는 본선 선거운동 과정에서 정당보다 당 경선 때부터 도와준 ‘내 사람들’이 결집된 선거 캠프에 의존하게 되는 것이다. 문제는 이러한 캠프 관련 인사들이 집권 후 중용된다는 점이다. 대통령은 후보 시절부터 자신을 도운 캠프 인사들을 비서실의 요직에 임명하고, 이들을 중심으로 정책을 이끌고 나가려는 경향이 생겨나게 되었다.

그러나 대통령이 가진 여러 자원 중에서 비서실에만 크게 의존하는 통 치 방식은 많은 문제점을 낳을 수밖에 없다. 당장 내각, 집권당을 주요 정책 결정 과정에서 소외시키거나 수동적인 위치에 놓이게 하고, 더욱이 대통령에게로의 권력 집중과 그로 인한 ‘제왕적 대통령’의 문제를 낳는다. 이는 다시 대통령 비서실이 강화된 대통령의 권력과 권위를 이용하여 사 실상 행정부, 입법부, 사법부보다 우위에 있는 상위 기관으로 기능하려는 경향도 보이고 있다. 그런 점에서 성공하는 대통령이 되기 위해서는 청와대 비서실에 대한 과도한 의존을 줄이고 행정부와 집권당 등을 포함한 대통령의 통치 자원 간의 적절한 균형을 이루려는 노력이 필요하다.

3. 청와대를 실행 조직이 아니라 참모 조직으로 활용하라

중요한 문제는 대통령이 주재하는 관계 장관회의나 당정협의회의에서 다루어졌다. 이 자리에는 국무총리·부총리 겸 경제기획원 장관, 관련 장관, 공화당 정책위원회 의장, 관련 국회 상임위원장 등이 참석했다. 비서실장과 관련 수석비서관은 이 회의에 배석했지만 발언은 하지 않았다. 이는 청와대 비서실이 행정부가 하는 일에 나서지 않게 하기 위해서였다. 내가 그런 자리에서 발언한 것은 1977년 6월 13일 부가가치세 도입 관련 당정회의 때뿐이었다.[10]

국무회의가 중심이 된다는 것은 실질적인 국무의 논의의 장으로 활용될 수 있어야 한다는 것이다. 박근혜 대통령 시절 국무회의는 대통령의 지시 사항을 받아 적기에 바쁜 모습이었다. 그런 비서실에서 마련해 준 ‘말씀 자료’에 기반한 일방적인 소통 방식보다는 대통령이 직접 회의를 ‘주재’ 하는 것이 중요하다.

박정희 대통령은 회의를 효율적으로 운영했다. 박정희 대통령은 1주일에 네 번 정도 중요한 회의를 열었다. 회의 때면 박 대통령은 사전에 관련 안건을 읽고 그 내용을 숙지한 후 회의에 나왔다. 주무장관의 설명을 듣고 난 후 박 대통령은 참석자들의 의견을 물었다. 참석자가 의견을 개진하는 동안 박 대통령은 그 내용을 메모했다. 참석자들의 발언이 끝나면 박 대통령은 다시 주무장관의 의견을 물었다. 그 과정에서 대개 문제 해결 방안이 나왔다. 여기서 중요한 것은 회의가 자유토론 식으로 진행되지 않았다는 점이다. 박 대통령은 참석자들을 차례로 지명해서 발언하게 했다. 때문에 회의는 중구난방 식으로 흐르지 않고, 질서정연하게 운영되었다. 대개 2시간 정도 회의를 하면 결론을 도출해 낼 수 있었다.[11]

대통령은 사색의 시간을 많이 갖고 다양한 사람을 만나라

대통령은 시대의 흐름을 읽고 국가의 미래에 대한 비전과 전략을 마련해야 하는 책임을 갖는다. 선거 기간 중 공약 준비를 위해 많은 양의 학습을 하게 되지만, 통치 이후 맞이하는 환경이나 상황은 그것으로 충분하지 않은 경우가 많다. 또한 통치를 하면서 대통령이 스스로 절감하는 우리 사회의 변화 방향과 미래 목표가 생겨날 수 있다. 이러한 대통령의 인식이 구체적인 국가 발전의 큰 그림으로 이어지기 위해서는 사색의 시간을 충분히 가질 수 있어야 한다. 또한 대통령은 청와대에 ‘갇혀있지’ 말고 다양한 영역의 인사들과 접촉해야 한다. 청와대에 갇히게 되면 대통령의 현실 인식과 상황 판단이 제한을 받을 수 있다. 사실 문재인 대통령이 선거 기간 중 ‘광화문 정부’를 공약으로 내세운 것도 바로 이러한 이유 때문이었을 것이다.

문재인 더불어민주당 대통령 후보는 24일 대통령 집무실을 청와대에서 광화문 정부청사로 옮겨 “불의와 불통의 대통령 시대를 끝내고 국민 속에서 국민들과 소통하는 대통령이 되겠다”고 공약했다. 문 후보는 이날 서울 여 의도 당사에서 기자회견을 열고 “퇴근길에 남대문시장에 들러 시민들과 소주 한 잔 나눌 수 있는 대통령, 친구 같고 이웃 같은 서민 대통령이 되겠다”며 “청와대는 시민들의 휴식 공간으로 돌려드릴 것”이라고 밝혔다. [12]

문재인 대통령은 청와대 정부를 ‘불의와 불통의 대통령’이라고 보았지만 광화문 정부는 실현되지 않았다. 경호, 교통 및 행정상의 이유로 광화문으로 대통령 집무실을 옮기는 것이 어렵다는 이유 때문이었다. 그러나 어쩌면 ‘광화문 정부’의 중요성은 그 함의에 있다고 볼 수 있다. 청와대 비서실에 대통령의 정보와 소통의 창이 갇혀 있지 않겠다는 의지로 그 표현을 볼 수 있기 때문이다. 성공한 대통령이 되기 위해서는 스스로 사색의 시간을 갖고 청와대 외부의 다양한 사람을 접하는 것이 매우 중요하다.

4. 대통령의 성공은 행정부의 활용에 달렸다

그동안 매 선거가 끝이 나고 새로운 대통령이 취임하면 성공하는 대통령 이 되기를 희망하지만 그러한 국민의 염원과 달리 퇴임 이후 대통령들에 대한 평가는 부정적이다. 거기에는 여러 가지 이유가 있겠지만 대통령직의 권력과 영향에 대한 과도한 기대감도 한몫하고 있다.

대통령 당선인이나 주위의 조력자는 권력을 잡은 후 이제 모든 것을 할 수 있다고 생각하는 경향이 나타난다. 그러나 대통령의 영향력이나 임기는 매우 제한적이다. 성공한 대통령이 되기 위해서는 자신에게 부여된 다양한 제도적 자원을 적절하게 활용할 수 있어야 한다. 그러나 최근 들어 대통령은 비서실 조직에 과도하게 의존하는 모습을 보여왔다. 이러한 ‘청 와대 정부’ 중심의 통치 방식은 당장은 효율적이고 편리한 것처럼 보여도 효율적인 정책 성과를 창출하기에는 적절하지 않다. 이 장에서는 청와대 비서실과 관련하여 성공적인 대통령이 되기 위한 조건에 대해 논의했다.

여기서의 논점을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 청와대의 규모와 역할을 축소해야 한다. 사실 박정희 시대 이후 청와대 조직은 끊임없이 확대되어왔다. 문재인 정부 때도 청와대는 또다시 이전보다 그 규모와 예산에서 증대되었다. 이제는 청와대의 역할을 축소해야 한다. ‘일하는 청와대’는 잘못된 개념이다. 대통령의 핵심 어젠다 만 청와대가 담당하고, 그 이외는 담당 부서에 그 역할을 맡겨야 한다.

둘째, 청와대보다 국무회의를 활성화해야 한다. 비서진들이 사실상 각료들을 지휘하는 형태의 국정 운영에서 벗어나야 하고, 각 행정부의 자율성을 강화해야 하고, 국무회의를 활성화해야 한다. 전체 국무위원이 다 모이는 것이 불필요한 경우라면, 관련 분야 각료들만의 소규모 국무회의를 활성화하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 외교안보 장관회의, 경제 관련 회의 등으로 나누고 대통령이 직접 참석하고 주재하는 방향으로 바꾸는 방안을 생각해 볼 수 있다. 주요 정책 논의가 청와대 비서진들과의 회의 보다 헌법상 국무를 논의하도록 한 국무회의에서 이뤄져야 한다.

셋째, 청와대 중심의 통치는 대통령이 청와대 내의 인적 구성에 ‘갇히게 되는’ 결과를 낳을 수 있다. 문재인 대통령이 선거 때 ‘광화문 정부’를 공약한 것은 바로 이런 문제점에 대한 인식 때문이었을 것이다. 특히 청와대가 선거 캠프를 비롯하여 대통령과의 개인적 관계에 의해 충원되기 쉽기 때문에 그 구성이 동질적이 되기 쉽다. 그만큼 다양한 의견과 경쟁적인 정책 대안에 대한 토론은 이뤄지기 어렵다.

넷쩨, 청와대의 인사수석의 역할을 제한하고, 정책수석직은 폐지하는 것이 바람직하다. 국가안보실의 상임위원회 체제를 폐지하고 국가안전보장회의가 실질적인 역할을 하도록 재편되어야 한다.

요약하면, 청와대가 지닌 집중된 권력을 내려놓고 원래의 기획과 조정의 역할을 담당하고, 대신 각 기관의 자율성을 높이는 방향의 분권적인 통치가 성공적인 대통령이 되기 위해 필요한 일이다. ■

참고 문헌

가상준, 안순철. 2012. 「민주화 이후 당정협의의 문제점과 제도적 대안」. 『한국정치연구』. 21(2), 87-112.

강원택. 2018. 『한국정치론』. 개정판. 박영사. 김정렴. 1997. 『아, 박정희』. 중앙M&B.

권찬호. 2007. 「 당정 협조 관계의 영향 요인에 관한 고찰: 역대 정권별 당정협조제도 분석을 중심으로」. 『한국공공관리학보』. 21(4), 279-302.

문우진. 2012. 「 대통령 지지도의 필연적 하락의 법칙: 누가 왜 대통령에 대한 지지를 바꾸는가?」. 『한국정치학회보』. 46(1), 175-201.

박상훈. 2018. 『청와대 정부 : ‘민주 정부란 무엇인가’를 생각하다』. 후마니타스. 백창재. 2018. 「미국 대통령의 권력자원과 리더십」. 『국가전략』. 24(4), 135-173.

Burke, John. 2000. Institutional Presidency: Organizing and Managing the White House from FDR to Clinton. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Dunleavy, P. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, New York: Harvester-Wheatsheaf.

Mueller, John. 1970. “Presidential Popularity from Truman to Johnson.” American Political Science Review 64(1), 18-34.

Niskanen, W. A. 1971, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton.

[1] 대통령이 뽑는 자리 2000개 … 전화 기다리는 캠프 공신들」. 『중앙일보』 2017. 7. 18. https://www.joongang.co.kr/article/21765735#home

[2] 김용호. 「대선 후보 ‘캠프 정치’라는 잘못된 관행」. 『중앙일보』2021.8.12.

[3] 「청와대 행정관, 대체 어떤 자리이기에 … 실무급 컨트롤타워 … 퇴직 후 ‘산하기관 낙하산’ 지적 도」. 『월간 조선』2014. 12. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?ctcd=&nNewsNumb=201412100016

[4] 광화문에서-길진균. 「공룡이 된 인사수석실 … 허울만 남은 책임장관」. 『동아일보』2019. 1. 16.

[5] 「국장까지 청와대가 결정 … 인사권 없는 장관 令이 서겠나」. 『매일경제』 2019. 6. 13. https://www.mk.co.kr/news/economy/view/2019/06/411735/

[6] 김정렴. 「최장수 대통령 비서실장의 조언 - 성공한 대통령의 조건: 朴正熙 대통령이 결재한 서류 많지 않아. 대통령은 사색할 시간을 많이 가져야」. 『월간조선』 2008. 1. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[7] 장하성·김동연. 「‘소득주도 성장’ 충돌 … 컨트롤타워 ‘장앤김이냐 김앤장이냐’」. 『중앙 선데이』 2018. 8.11. https://www.joongang.co.kr/article/22877564#home

[8] 「정무는 비서실장, 정책은 정책실장… 靑 비서실 권한 분산」. 『조선일보』 2017. 5. 12. https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2017/05/12/2017051200211.html

[9] 「요동치는 한반도 정세, 안 보이는 외교부」. 『중앙일보』 2018. 3. 12. https://w zww.joongang.co.kr/article/22434190#home

[10] 김정렴. 「최장수 대통령 비서실장의 조언 - 성공한 대통령의 조건: 朴正熙 대통령이 결재한 서류 많지 않아. 대통령은 사색할 시간을 많이 가져야」. 『월간조선』 2008. 1. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[11] 위의 글. 김정렴.

[12] 「문재인 “靑 집무실 옮겨 ‘광화문 대통령’ 시대 열겠다”」. 『뉴스1』 2017. 4. 24. https://www.news1.kr/articles/?2975947

■ 저자: 강원택_ 서울대학교 정치외교학부 교수. 영국 런던정치경제대(LSE)에서 정치학 박사를 취득하였다. 한국정치학회장, 한국정당학회장을 역임하였다. 주요 연구 분야는 한국 정치, 의회, 선거, 정당 등이다. 주요 논저로는 『한국 정치의 결정적 순간들』(2019), 『사회과학 글쓰기』(2019), 『한국 정치론』(2019), 『시민이 만드는 민주주의』(2018, 공저), 『대한민국 민주화 30 년의 평가』(2017, 공저), 『대통령제, 내각제와 이원정부제』(2016) 등이 있다.

■ 담당 및 편집: 전주현 _EAI 연구원
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