동아시아연구원(EAI)은 [코로나19와 신세계 질서] 온라인 세미나 시리즈의 첫 회의로 “2020 미국 선거 전망”을 개최하였습니다. 다가오는 미국 대선은 후보자들의 접전뿐만 아니라 미국이 현재 직면하고 있는 보건과 경제 위기와도 크게 맞물려 있기 때문에 그 결과를 예측하기가 매우 어렵습니다. 본 회의에서 University of California, Berkeley 정치학과의 폴 피어슨(Paul Pierson) 교수와 이태구(Taeku Lee) 교수는 선거 결과, 선거 후 미국 국내 및 외교정책에 관해 논의하였습니다. 

 

• 일시: 2020년 5월 15일(금), 10:00–11:30 (KST)
• 발표자: 폴 피어슨 (캘리포니아 주립 버클리대 정치학과 교수), 이태구 (캘리포니아 주립 버클리대 법학 및 정치학과 교수)
• 사회자: 손 열 (EAI 원장; 연세대 국제학대학원 교수)
• 토론자: 손병권 (중앙대 정치국제학과 교수), 전재성 (EAI 국가안보연구센터 소장, 서울대 외교학과 교수)

 

 

I. 요약

 

예측불가한 미국대선, 정치학자의 신중함이 그 어느 때보다 요구되어

• 미국 사회와 정치 시스템이 직면한 도전 과제들은 미국 정치에 고스란히 반영되어 왔으며, 그 중에서도 특히 정치 시스템은 대통령 선거(결과)에 좌지우지 되는 경향을 보여왔다. 경제, 사회적 문제는 물론 실업난과 코로나라는 공중 보건 위기까지 닥친 지금, 정치학자들은 미국 대선 전망/예측에 신중을 기해야 한다고 주장한다.
• 선거예측 모형 중 하나인 헬무트 노포트의 '예비선거 모형(Primary Model)'에 따르면 트럼프가 91~95%의 확률로 재선된다고 선언한 반면, 파이브서티에이트 (FiveThirtyEight)가 보고한 모든 A급 여론조사들을 보면 바이든이 트럼프보다 약 7~10% 포인트 앞서는 모습을 볼 수 있다. 통일된 예측이 보이지 않는데 더해 코로나19라는 사회, 경제, 정치 그리고 공중보건적 차원에서의 변화가 나타났고, 이로 인해 예측은 더욱더 불확실해졌다. 91-95%의 확률로 트럼프가 당선될 것이라는 예측을 한 헬무트 노포트조차도 코로나19 로 인한 대규모 변화들로 인해 예측을 수정하게 될 수도 있을 것 같다고 하였다.

 

재선을 노리는 트럼프, 약자(underdog)로 전락하나?

• 트럼프가 다음 대선에서 당선될 수 있는 몇 가지 구조적 이점(structural advantages)이 있다. 대표적으로, 대화를 컨트롤 하고 주도하며 미디어의 관심을 유도하는 트럼프만의 능력이 있다. 뿐만 아니라, 국민들의 관심을 끌고 집중하게 만드는 데 매우 능숙하다. 더 근본적인 이점은 트럼프가 선거인단에 있어 유리하며, 도시 기반인 민주당보다 공화당이 시골 기반이라는 점도 이점으로 작용한다. 승자독식(winner-take-all) 시스템이 있을 경우 각 개별 주에 대해 더 널리 퍼져있는 정당이 유리하기 때문이다.
• 가령, 최근 트럼프의 선거운동 방식을 보면, 트럼프는 어떻게 진행하면 자신에게 유리할 수 있는지 누구보다 잘 알고 있다. 포퓰리즘적인 수사법을 사용하여 유권자들이 증오하고 분노해야 하는 대상이 누구인지 나타내는 것이다. 트럼프는 이러한 서민 유권자들을 동원할 수 있는 강도를 높이려고 노력하고 있는데, 다만 이제 경제가 심각하게 나빠지고 이에 많은 서민 유권자들이 심각한 피해를 입고 있기 때문에 더 어려울 수 있다.
• 또한, 트럼프의 성공에 강력하게 작용했던 노년층의 백인 미국인들 사이에서 그의 입지가 점점 줄어들고 있다는 점도 눈여겨볼 만 하다.  노년층 유권자들은 미국 선거에서 주요 이슈로 나타난다는 점에서 트럼프에게 특히 매우 중요하다. 미국선거의 투표율은 그리 높지 않지만, 노년층 투표율은 높다. 하지만 트럼프에 대한 노년층의 지지는 부분적으로 코로나19 때문에, “할머니들에 대해 너무 걱정하지 말고, 경제를 다시 발전시키자”고 말하는 트럼프의 열망 때문에, 정말 누그러지고 있는 것 같다.
• 뿐만 아니라, 트럼프는 역사적인 기준으로는 인기가 없다는 약점이 있다. 그의 지지율은 항상 매우 낮았으며 재선을 위해 출마하는 대통령으로서는 확실히 위험한 수준이다. 대통령에 대해 단순히 못마땅해하는 사람뿐만이 아니라 강력하게 반대하는 사람들도 많기 때문에 어려움을 겪을 것이다. 트럼프 재선에 대한 비판으로 지지율이 하락하고 그를 뒷받침했던 괜찮은 경제가 아닌 우울한 수준의 실업이 될 경제와 함께 해야 하며 전염병과 관련된 중대한 지속적인 어려움에 대처해야 한다. 이것이 어떻게 진행될지 알기 어렵다. 이러한 점에서 폴 피어슨 교수는 트럼프만의 강점이 큰 영향력을 발휘하지 못하는 상황이 될 거라며, 트럼프를 2020 미국 대선의 ‘약자(underdog)’로 묘사한다.
• 트럼프가 중국을 적으로 삼지 않을 거라는 주장에는 이태구 교수와 폴 피어슨 교수 모두 동의했다. 미국이 중국에 등을 돌릴만큼의 강력한 인센티브를 트럼프가 발견하지 못했기 때문이다. 아울러, 앞으로 몇 년 안에 미국 내 반중감정이 크게 상승하지도 않을 거라고 했다. 극소수의 미국인들만이 “코로나19”를 “중국 바이러스” 또는 “우한 바이러스”라고 칭했다는 여론조사 결과 또한 이를 뒷받침해준다.

 

미국 민주주의 퇴보(democratic backsliding), 어디까지 진행되었나?

• 미국은 남북전쟁 이후 처음이라고 말할만큼 극심한 양극화가 진행되고 있다. 현재 나타나고 있는 양극화는 국가 차원에서 조직된 두 정당의 극화된 분열이 상층부에서 하층부까지 침투하며 미국 전역에서 나타나고 있다는 점에서 특징적이다. 특히, 지난 세대에 걸쳐 미국 공화당 정치 엘리트들과 내부의 강력한 이익은 특히 백인 노동자 계급 유권자들에게 점점 더 강렬하고 극단적인 호소로 의존해오고 있다. 백인 노동자 계급은 스스로 미국 내에서 기반을 잃어가고 있다고 인식하는데, 미국이 오랜 기간 서서히 그들을 위협하는 다문화 민주주의를 향해 나아가면서 경제적, 문화적 지위 면에서도 기반을 잃어가고 있다고 본다.
• 트럼프 하의 행정부는 미국에서 매우 새로운 유형으로, 이는 권위주의의 소프트 버전으로 나아가는 국제적 트렌드의 일부로 보거나, 대니엘 지블랫(Daniel Ziblatt)과 스티븐 레비츠키(Steven Levitsky)의 저서인 어떻게 민주주의는 무너지는가(How Democracies Die)에서 민주주의 후퇴(democratic backsliding)로 묘사했던 것처럼, 선거를 지속할 순 있지만 국가가 좀 더 권위주의적으로 나아가면서 점점 불균형하고 불공평한 국가가 된다는 점을 생각해본다. 일부 미국 정치학자들은 이에 대해 거부감을 가질 수도 있겠지만, 실제로 미국에서 이미 민주주의 퇴보가 나타나고 있음을 보여주는 증거가 상당하다.
• 피어슨 교수는 이번 대선에서 공화당이 경제적으로 하향 평준화된 유권자들에게 호소력을 높이는 전략을 펼치고 있으며 당 연합의 인종 다양성을 확대하려는 시도를 철회하는 결정을 내리기도 한다며 미국 백인 노동자 계급 민족주의가 이번 대선에 끼칠 수 있는 영향을 이야기했다. 이와 관련해서 이 교수의 말을 빌리자면, 트럼프가 한때 ‘전략’으로써 이용했던 백인 노동자 계급 민족주의는 이제 ‘정체성’으로써 깊게 대선 지형이 뿌리를 내렸다.
• 2020년 대선은 정치과학적 예측 모형이나 여론 조사 결과에 의존할 수 있는 전형적인 선거가 아닐 것 같다고 이태구 교수가 주장한다. 첫 번째 이유로 모든 주요 정치과학적 예측 모형들이 힐러리 클린턴의 승리를 장담했었지만, 클린턴이 패배했던 2016년 선거를 들 수 있다. 2016년 선거는 예측모형이 2020년에도 유용할 것이라는 것에 대해 회의적인, 최소 두 가지 이유를 제공한다. 하나는 충격적이고 심지어는 치명적인 방법으로 트럼프가 정치 규범과 제도를 특이하고 효과적인 방식으로 방해한다는 것이다. 또 다른 이유는 미국은 해외개입이나 국내 양극화 등 누가 이길지 혹은 질지에 대한 예측을 완전히 뒤엎을 수 있는 '10월 변수 (October Surprises)'에 대단히 취약하다.
• 미국 유권자들의 결정에 영향을 끼치는 기본 구성 요소들이 어떻게 바뀌었고, 앞으로도 계속 변화할 지는 크게 네 가지 측면- 제도(institutions), 정체성(identities), 이념(ideologies), 그리고 정보(information)- 에서 파악할 수 있다. 먼저, 제도적으로 양당간의 초당파적 협력이 점점 사라지고, 양극화가 증가하며, 점점 양쪽에 소속되어 있지 않은 미국인들의 비율이 증가하는 현상이 나타나고 있다.
• 정체성과 이념에 관해서는 미국 정치가 점점 더 "분할선(cleavage line)"에 의해 정의되는 경향을 볼 수 있다. 그러나 전통적으로 나라를 정당별로, 이념별로, 정체성으로 갈라놓았던 분할선들은 점점 친트럼프이냐 또는 반트럼프이냐를 쟁점으로 재구축되어가고 있다. 여기서 한 가지 중요한 경향은, 미국 정치에서의 권력 다툼이 정치학자들이 말하는 "권력의 첫번째 단계"에서, 예를 들자면 정책 문제에서 누가 우위를 선점하는지에서, "권력의 두번째 단계"인 투쟁으로 점차 이동하고 있다는 것이다. 즉, 권력의 두번째 단계는 견제와 균형을 둘러싼 싸움, 법치주의의 적용, 통수권자의 일부 행정적 집행의 합헌성, 누가 어떻게 투표할지를 둘러싼 갈등 등 선거 그 자체의 규칙에 관한 싸움이다.
• 그리고 이 모든 것들은 민주주의의 행사 그 자체를 둘러싼, 우리가 미래에 보게 될 가능성이 높은 싸움으로 귀결된다. 이게 중요한 이유는, 2020년 선거의 승패는 어느 당이 더 잘 조직되어 있었느냐, 어떤 후보가 더 좋은 아이디어를 가지고 있었느냐, 더 많은 돈을 가지고 있었느냐, 유권자들이 근본적으로 무엇을 원했느냐, 투표자들이 변화를 원했느냐 아니면 현 세력의 재집권을 원했느냐와 같은 전통적이고 우리에게 익숙한 가치들이 아닌, 선거 자체의 규칙을 둘러싼 싸움에서의 승패에 따라 갈릴 수도 있기 때문이다.
• 정보의 경우, 민주 사회의 유권자들이 기관과 이념적인 측면에서 우위를 점하기 위해 사용하는 전문적인 전술들과 전략들에 구애받지 않고 유권자 자신의 의견을 표출할수 있는가는, 대중에게 정확한 정보를 제공하는 공정한 기관들이 자신이 도맡은 할일을 다하는가에 따라 좌우된다. 그러나 주류 언론들, 학계, 또는 과학계 같은 공정성을 추구하는 기관들은 현재 공격받고있다.

 

만약 민주주의가 ‘동네의 유일한 게임(Only Game in Town)’이 아니라면?

• 미국 사회의 방향성을 결정한다는 점에서 2020년 미국 대선은 절대적인 분수령이 될 것이다. 지난 몇 년 간 보여왔던 덜 자유롭고 덜 개방된 사회, 법의 지배가 아닌 정치적 호의 여부로 지배받는 사회로 계속 나아갈 것인지 아니면 이와는 반대로 미국이 2016년 이전에 나아가고 있던 점진적이고 서서히 진화하는 다민족 민주주의(multiracial democracy)를 향해 나아갈 것인지가 바로, 2020년에 미국 국민들이 투표할 내용이다.
• 민주주의의 안정성을 알아볼 수 있는 일종의 “리트머스 시험”과 같은 판별법은, 아담 쉐브로스키(Adam Przewolski)의 격언처럼 "민주주의가 유일한 대안이고, 아무도 비민주적으로 민주적 제도 밖에서 행동하는 것을 상상할 수 없을 때, 모든 패배자들이 그들이 방금 패배한 같은 제도 안에서 다시 시도하기를 원할 때"인지를 알아보는 것이다. 그러나 2020년 대선에서 패배자가 누가 되건, 그 패배자가 자신에게 패배를 안겨준 동일한 제도 안에서 다시 경쟁하고 싶어하지는 않을 것이라고 본다.
• 이태구 교수는 네 가지 시나리오를 제시한다. 1) 트럼프가 이길 수도 있고, 민주당이 그 결과를 받아들인다. 2) 바이든이 이길 것이고, 트럼프는 그 결과를 받아들인다는 것이다. 첫 두 시나리오는 일반적이나 여기에 이 교수는 다른 두 개의 가정을 덧붙인다. 3) 바이든이 이기고 트럼프는 그에 불복하여 나라를 혼란과 정치적 폭력 한가운데로 몰아넣는 것이다. 4) 트럼프가 승리할 수 있고 민주당이 그 결과에 불복하여 나라를 무질서와 정치적 폭력에 빠뜨릴 수 있다.
• 이 교수는 패자가 패배를 인정하지 않는 두 시나리오가 상상 이상으로 현실적일 수 있다고 논의한다. 트럼프는 정치적 규범과 제도의 대척점에 서 있는 인물이고, 민주주의적으로 치러진 선거를 무효화하겠다는 트럼프의 위협은 자신이 질것이라고 예상하여 선거의 정당성에 대해 공개적으로 의심을 제기하는 형태로 이미 2016년 선거에서 예행된 적이 있다. 바이든 후보 또한 마찬가지로, 만약 민주당이 타국의 간섭, 유권자 탄압, 또는 다른 종류의 부정부패나 협잡에 의해 패배한다면, 바이든 후보와 민주당도 2000년 앨 고어(Al Gore) 후보처럼 이를 조용히 넘어가지만은 않을 듯 하다.
• 트럼프 대통령이 조용히 백악관을 떠나지는 않을 것으로 발표자들은 바라보고 있다. 그 과정에 미국 (정치)의 추악한 부분들이 드러날 것이고, 그 때, 의회와 법원의 역할과 의지가 상당히 중요해진다. 가령, 선거날, 트럼프 대통령이 ‘이 선거는 도둑맞았다!’라고 말하는 것이 불가능한 일도 아니다. 코로나19로 인해 투표 종료 후 부재자 투표, 우편 투표로 참가했던 표들이 천천히 모여 집계될 것이고, 이 과정에서 모든 투표지를 집계하는 데 길게는 10일이 걸릴 수도 있다. 이러한 방식에 있어 트럼프는 선거 과정에 대해 신뢰할 수 없다고 말할 가능성도 상당히 있다.

 

‘트럼프 이전의 정상 상태(pre-Trump normalcy)’로 회귀할 수 있는가: 2020 대선이 한국에 주는 시사점

• 바이든은 오랜 정치 경력으로 비교적 외교정책에 강점을 보이기에, 그가 당선될 시, 미국의 외교정책은 오바마와 클린턴 때와 비슷한 방식으로 재편될 가능성이 높다. 바이든을 진정으로 빗대어 당내 샌더스 의원으로부터 좌파를 향한 정말 강력한 여론조사가 나오지 않는 한 바이든의 첫 번째 목표는 대외관계 측면에서 미국을 트럼프 전 정상 상태으로 어느 정도 비슷하게 되돌리려는 것일 것이다.
• 향후 정권들을 내다보면서, 바이든 행정부는 아마 힐러리 클린턴이나 버락 오바마가 보였던 종류의 외교정책을 폭넓게 재현하기를 바랄 것이라고 확신한다. 문제는 신뢰를 바탕으로 하는 관계를 재정립하는 것보다 트럼프 행정부가 갖고 있는 방식을 깨는 것이 훨씬 쉽다는 것이다. 다른 나라들이 미국과 협상하는 것에 더 신중하고, 미국을 신뢰할만한 협상 파트너라고 기대할 수 있다는 생각에 더 회의적일 것이라고 생각한다. 이는 바이든 정부가 직면하게 될 또 다른 위기가 될 것이다. 지난 4년간 부서진 조각들을 다시 붙이는 것은 매우 힘든 일일 것이다.
• 무언가를 무너뜨리는 것보다 다시 복원하는 게 더 어렵고, 트럼프 이전으로의 복귀, 복원의 핵심은 잃었던 신뢰를 회복하는 것이라고 피어슨 교수와 이태구 교수는 주장한다. 바이든의 최대 강점은 오랜 정치 경력이 쌓아온 외교 정책의 내공이라고 볼 수 있다. 그는 외교정책위원회 소속 상원의원으로서 8년 넘게 부통령을 지냈고, 세계 정치 무대의 수많은 인사들을 알고 개인적으로 친분을 맺는 등 훌륭한 인적 네트워크를 지니고 있는 것으로, 이것이야말로 이전의 동맹국으로서, 글로벌 리더로서의 미국으로 돌아가기 위해 필요한 신뢰를 쌓기 좋은 토대다.
• 트럼프 이전의 미국 상태’으로 돌아간다면, 특히 한국과 같은 나라들은 미국에 ‘신뢰할 수 있는 동맹국’ 이자 ‘굳건한 교역 파트너’ 그리고 ‘글로벌 리더’로서의 역할을 기대할 것이다. 더욱이, 미국은 동맹을 다시 중요시하며 다자주의를 강조하는 등의 행보를 펼칠 것으로 예상된다.
• 다만, 미국이 변화를 겪는 동안 다른 나라들도 변하였다는 점은 주목해야 한다. 가령, NATO는 더 이상 트럼프 이전의 NATO가 아니며, 영국 또한 이전의 영국과는 다르다. 코로나19 라는 배경 하에, 파리협정에 다시 힘을 불어넣는 것 또한 쉽지가 않아 보인다. 지난 몇 년간 변화를 겪은 아시아 국가들의 경제 상황을 고려해 본다면, TPP를 다시 되살리는 것 또한 매우 힘든 작업이 될 거다. 지난 몇 년 동안 변한 건 미국뿐만이 아니라 전 세계였다. 바이든이 트럼프 이전의 정상상태로 다시 돌아가려고 한다 해도, 그런 변화들이 큰 제약이 될 것이다.

 

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■ 폴 피어슨 (Paul Pierson)_ 캘리포니아 주립 버클리대학교(University of California at Berkeley) 존 그로스 정치학과 교수(John Gross Professor of Political Science). 미국 예일 대학교(Yale University)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. The New York Times, The New York Times Magazine, The Washington Post, New Republic에 연재하고 있다. 미국정치학회보(American Political Science Review), Perspectives on Politics, Annual Review of Political Science의 편집위원, 캘리포니아 주립 버클리대학교 정치학과장을 역임하였다. 주요 연구는 미국 정치와 공공 정책, 비교 정치 경제, 사회 이론 등이다. 저서로는 Let Them Eat Tweets: How the Right Rules in an Age of Extreme Inequality (forthcoming, with Jacob S. Hacker), Winner-Take-All Politics: How Washington Made the Rich Richer and Abandoned the Middle Class (2010, with Jacob S. Hacker), Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis (2004) 등이 있다. 저서 중 Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment (1994)은 1995년 미국 정치학회(American Political Science Association)에서 최우수 미국 정치 도서로 선정되었으며, “Path Dependence, Increasing Returns and the Study of Politics”는 2000년 미국 정치학회의 최우수 논문 상과 2011년 아론 와일드브스키 상(Aaron Wildavsky Prize)을 수상하였다.

 

■ 이태구 (Taeku Lee)_ 캘리포니아 주립 버클리대학교(University of California at Berkeley) 조지 존슨 법학 교수(George Johnson Professor of Law), 정치학과 교수(Professor of Political Science). 미국 시카고 대학교(University of Chicago)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. National Asian American Survey와 Bay Area Poverty Tracker의 공동 전문조사관, Asian American Decisions의 상무이사, 미국 인구조사국 국가 자문위원(National Advisory Committee for the U.S. Census Bureau)으로 활동하고 있다. 미국 선거연구위원회(American National Election Studies), 종합사회조사(General Social Survey)의 감독위원, 미국정치학회(American Political Science Association)의 재무관 및 집행위원, 캘리포니아 주립 버클리대학교 학과장, Haas Institute 부소장 등을 역임하였다. 주요 연구는 인종과 민족 정치, 여론조사 연구, 정체성과 불평등, 참여 민주주의 등이다. 저서로는 Oxford Handbook of Racial and Ethnic Politics in the United States (2015), Asian American Political Participation (2011) 등이 있다.

 

■ 손 열_ EAI 원장·연세대학교 국제학대학원 교수. 미국 시카고 대학교(University of Chicago)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. 연세대학교 국제학대학원장, 언더우드학부장, 현대일본학회장, 한국국제정치학회 장 등을 역임하였다. 주요 연구 분야는 국제정치경제, 일본외교정책, 동아시아 국제관계 등이다. 최근 저서로는 《저출산 고령화의 외교안보와 정치경제》(2019, 공저), Japan and Asia's Contested Order (2018, with T.J. Pempel), 《한국의 중견국외교》 (2017, 공저), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen) 등이 있다.

 

■ 손병권_중앙대학교 정치국제학과 교수. 미국 미시간 대학교(University of Michigan)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 미국 정치, 미국 외교정책, 비교의회 및 정당론 등이다. 최근 연구로는 《미국 의회정치는 여전히 민주주의의 전형인가?: 정당정치에 포획된 미국의회》 (2018), "트럼프시대 미국 민족주의 등장의 이해" (2017) 등이 있다.

 

■ 전재성_ EAI 국가안보연구센터 소장, 서울대학교 교수. 미국 노스웨스턴 대학교(Northwestern University)에서 정치학 박사학위를 취득하였으며, 외교부 및 통일부 정책자문위원으로 활동하고 있다. 주요 연구 분야는 국제정치이론, 국제관계사, 한미동맹 및 한반도 연구 등이다. 주요 저서 및 편저로는 《주권과 국제정치: 근대 주권국가체제의 제국적 성격》(2020), 《동북아 국제정치이론: 불완전 주권국가들의 국제정치》(2020),  《미중 경쟁 속의 동아시아와 한반도》(2015), 《정치는 도덕적인가》(2012), 《동아시아 국제정치: 역사에서 이론으로》(2011) 등이 있다.

 

■ 담당 및 편집: 이영현 EAI 연구원

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