1. 서론: 국민여론과 외교정책

 

국가의 외교정책을 결정하는 데 여론이 얼마나 중요한가의 문제는 학계에서 반세기에 걸쳐 논의된 질문이다. 과거에는 일반 국민이 가진 여러 한계(정보 부족, 전략적 사고 부족, 일관성 부족, 지나치게 윤리 원칙을 따지는 태도 등)로 인해 외교정책 논의 과정에서 여론의 영향력은 제한적이라는 경험적인 분석과 그 영향력이 제한되어야 한다는 규범적인 입장이 모두 정설로 받아들여졌다. [1] 그런데 민주평화론과 청중비용이론 등이 설명하듯 민주주의 국가들은 국제관계에서 권위주의 국가들과 구별되는 행동 패턴을 보인다. [2] 최근 그 메커니즘의 중심에 여론이 있다는 연구 결과들이 다양한 데이터와 연구방법론을 통해 제시됨에 따라 민주주의 국가의 대외 정책 연구에서 여론이 중요하다는 견해가 더 많은 힘을 얻고 있다. 특히 여론에 반하는 정책을 추진할 때 치러야 하는 정치적 비용이 정치 엘리트들의 사고와 기대효용 계산에 큰 영향을 미치게 된다는 점은 실험 연구를 통해서도 입증된 바 있다. [3] 이런 연구 결과들은 민주주의 국가들의 대외정책 방향을 예측할 때 변화하는 여론 동향을 분석하는 것이 왜 중요한지에 대한 근거를 제시한다.

 

동아시아연구원(East Asia Institute: EAI)은 지난 8월 말 한중수교 30년을 맞아 한국인의 대중 인식과 한중관계에 대한 태도를 알아보고, 향후 양국 관계 발전 방향을 모색하기 위해 중앙일보와 공동으로 설문 문항을 기획하여 면접조사를 실시하고 그 결과를 발표했다. [4] 본 이슈브리핑은 올해 조사의 결과를 과거 EAI <동아시아 인식조사> 데이터와 비교 분석하여 한국인의 대중 인식 가운데 몇 가지 주목할 만한 동향을 정리하고, 그러한 인식이 형성된 원인 및 향후 한국의 대중 정책 방향에 대해 간략히 논의한다.

 

2. 한국인의 대중인식: 비호감과 불신

 

한국인의 대중 인식과 관련하여 가장 먼저 눈에 띄는 점은 부정적 인식이 압도적이라는 점이다. 2021년에 비해 소폭 감소(3.5%p)하기는 했으나 70.3%에 이르는 압도적 다수가 여전히 중국에 대해 좋지 않은 인상을 가지고 있다([그림 1]). 중국에 대한 국가 신뢰도 또한 꾸준히 악화되는 추세를 보이고 있는데, 올해에는 90.2%의 응답자가 중국은 신뢰할 만한 나라가 아니라고 응답했다([그림 2]). 이는 동아시아 국가 중 최악의 국가 신뢰도를 보인 것인데, 그 수치는 2018년 강제동원 대법원 판결 이후 한국과 관계에서 악화 일로를 걸어 온 일본(84.3%)이나 지난 2월 우크라이나 침공으로 국제사회의 지탄 대상이 된 러시아(87.3%)보다도 더욱 나쁘다.

 

[그림 1] 중국에 대한 인상

 

[그림 2] 중국에 대한 신뢰 여부

 

국민성에 대한 인식도 대체로 부정적이다([그림 3]). 응답자 과반이 중국인에 대해 완고하고, 배타적이며, 호전적이라고 응답했다. 무뚝뚝함, 즉흥적, 대담함, 모방적이라는 표현은 반드시 부정적인 평가로 볼 수는 없으나 선택지로 주어진 응답이 친절함, 계획적, 꼼꼼함, 창조적이라고 하는 긍정적인 언어를 사용했다는 점을 고려하면, 중국인에 대한 한국 여론의 인식 또한 대체로 부정적이라고 해석할 수 있다.

 

[그림 3] 중국과 일본의 국민성 평가

 

중국과 중국인에 대한 부정적인 인식은 한중관계에 대한 부정적인 평가로 이어진다. 작년에 이어 올해에도 한국 국민 다수는 중국과의 관계가 현상을 유지하는 상태라고 평가하고 있기는 하지만(51.2%), 한중관계가 나빠지고 있다는 부정적 평가는 확대되고(25.3% → 37.6%), 좋아지고 있다는 긍정적 평가는 줄어들었다(20.8% → 9.6%). 특히 앞으로 한중관계에 대해서도 “현재와 같을 것이다”(59.9%)라는 응답이 가장 높아 양국 관계 개선에 대한 기대감이 낮은 것으로 확인되었다. 요컨대 대다수의 한국 국민은 현재 중국에 대해 부정적으로 인식하고 있으며, 향후 양자관계 개선에 대한 기대와 열의도 보이지 않는 상태이다.

 

[그림 4] 한중 관계 인식

 

[그림 5] 한중 관계 미래 전망

 

3. 부정적인 대중 인식이 압도적인 이유

 

한국인들 사이에서 중국에 대해 이토록 부정적인 인식이 압도적인 이유는 무엇일까? 변수 간의 상관관계에 대한 보다 엄밀한 통계적 분석이 추가로 필요하기는 하나, 다른 문항에 대한 응답 결과를 통해 확인되는 요인은 크게 세 가지로 정리된다.

 

1) 한국에 대한 중국의 강압외교 경험

 

첫째, 한국에 대한 중국의 강압적 행동 때문이다. 중국에 대해 좋지 않은 인상을 가지고 있다고 한 응답자에게 그러한 인식을 가지게 된 원인이 무엇인지 추가로 물었을 때, 대부분의 응답자(67.9%)가 사드 보복 등 중국이 한국에 대해 강압적인 행동을 하기 때문이라고 말했다([그림 6]). 중국의 최근 동향 중 가장 우려되는 것이 무엇인지 묻는 질문에 대해서는 “한국에 대한 강압적 외교”(31.5%)와 “미국과의 갈등”(23%) 두 가지를 핵심 요인으로 꼽았다([그림 7]). 이 결과는 응답자 스스로 본인들이 가지고 있는 부정적 대중국 인식의 근원에 대해 밝힌 것이므로 가장 직접적인 이유라고 할 수 있다. 반대로 소수 의견이기는 하나, 중국에 대해 좋은 인상을 가지고 있는 사람들에게 그 호감도의 이유를 묻는 질문에 대해서는 중국이 “고도성장을 이룩하였기 때문”(70.2%)이라는 응답과, “거대시장으로 경제적 기회가 크기 때문”(64.5%)이라는 응답이 가장 높은 비율을 차지했다([그림 8]). 이는 중국 시장이 가지는 경제적 가치 자체는 대중 호감도를 높이는 긍정적인 요인이 되지만, 중국이 이를 전략적으로 이용해서 한국에게 강압적인 외교를 펼칠 때 중국에 대한 부정적 인식이 크게 강화된다는 것을 잘 보여 준다.

 

[그림 6] 중국에 대해 좋지 않은 인상을 가지게 된 이유

 

[그림 7] 중국 최근 동향에서 우려하는 점

 

[그림 8] 중국에 대해 좋은 인상을 가지게 된 이유

 

2) 중국 부상에 대한 인식 변화

 

둘째, 중국의 국력 신장을 바라보는 한국인의 시각이 변화하고 있다. 최근 3년 조사 결과를 보면([그림 9]), 중국의 부상이 안보적, 경제적 차원에서 한국에게 기회라는 응답이 꾸준히 줄어들고 있다(22.6% → 21.9% → 19.3%). 반면, 위협이라는 인식은 빠르게 확대되고 있다(66.9% → 69.2% → 75.4%). 유사한 문항으로, 중국이 가까운 장래에 미국을 대체하는 리더국가가 될 것이라고 보는지에 대한 응답의 경우에도 2015년에 비해 올해 조사에서는 부정적인 답변이 크게 증가했다. 과거에는 다수의 응답자가 국제정치 무대에서 미중 지위 교체 가능성을 높게 전망했지만(73.4%), 올해 조사에서는 과반(51.8%)이 중국이 미국을 대체하는 지도국가가 되지 못할 것이라고 응답하여 큰 변화를 보였다([그림 10]).

 

중국이 한국에게 위협이 된다는 인식 때문에 중국의 패권국으로서의 부상 가능성을 낮게 보게 된(혹은 희망하게 된) 것인지, 혹은 중국이 세계의 지도국가로 부상하지 못할 것이기 때문에 한국에게 기회가 되지 않는다고 생각하는 것인지, 아니면 두 동향 사이를 매개하는 다른 주요 변수가 있는 것인지는 보다 면밀한 분석이 필요하다. 다만, 현재 중국의 부상에 대한 한국인의 인식에 큰 변화가 일어나고 있음은 분명해 보인다.

 

[그림 9] 중국의 부상이 한국의 경제적, 안보적 이익에 주는 영향

 

[그림 10] 가까운 장래에 중국이 미국을 능가하는 지도국이 될 것인지에 대한 전망

 

3) 주요국 경쟁과 경제 이슈의 현저성(salience) 증가

 

셋째, 주요국 경쟁 심화와 그 경제적 여파에 대한 한국인들의 관심과 우려가 확대되고 있다. 현 정부 최우선 외교 과제에 대해 복수 응답을 가능하게 하여 1, 2순위의 응답을 합친 결과를 보면([그림 11]), 지난해에는 (1) 경제외교 강화(35.9%), (2) 감염병, 기후변화, 환경외교 강화(33.6%), (3) 한미동맹 강화(30.9%)가, 올해는 (1) 경제외교 강화(38.8%), (2) 북한 비핵화를 위한 국제공조(31.2%), (3) 한미동맹 강화(28.5%)가 차례대로 높은 순위를 차지했다. 전 세계를 휩쓴 코로나19 위기나 장거리탄도미사일을 포함한 북한의 연이은 미사일 도발에도 불구하고, 2년 연속으로 경제외교의 중요성을 강조하는 응답 비율이 가장 높게 나타난 것이다.

 

한국이 당면하고 있는 가장 큰 위협 요인이 무엇인지 묻는 문항([그림 12])의 경우, 작년에는 (1) 코로나19와 같은 감염병 확산(45.7%), (2) 미중 군사전략 경쟁과 갈등(44.7%), (3) 주요국 간 무역•첨단기술 경쟁(43.8%)이 모두 유사한 정도의 중요성이 있는 것으로 조사되었다. 반면 올해 조사에서는, (1) 주요국간 무역•첨단기술 경쟁(60.8%), (2) 미중 군사전략 경쟁과 갈등(54.8%), (3) 북한의 핵 미사일 위협(44.4%)이 차례로 높은 응답을 나타내어 주요국 간 경제, 군사적 경쟁을 핵심적인 문제로 바라보는 인식이 크게 늘어났음을 확인할 수 있다. 무역 및 기술경쟁, 경제외교에 대한 한국인의 높은 관심은 한국과 긴밀한 경제 관계를 맺고 있는 국가들에 대한 관심으로 이어지기 마련이다. 이처럼 높아진 관심과 이슈 현저성(issue salience)은 양국 간 긍정적인 상호작용이 수반될 때는 관계 발전의 자산이 되지만, 부정적인 교류가 반복될 때는 관계 악화의 원인이 될 수도 있다. 다시 말해, 앞서 언급한 것처럼 중국 시장의 높은 경제적 가치가 국민 여론 차원에서 경제 이슈에 대한 높아진 관심과 만나 긍정적인 상호작용이 일어나면, 이는 한국인들의 대중 호감도를 크게 높일 수 있는 기회를 제공한다. 반대로 중국이 한국의 대중 경제 의존도를 이용해서 경제 보복을 통해 한국의 자율성을 억압하려는 조치를 취한다면, 이슈 현저성은 그 부정적 여파를 더욱 키운다. 최근 한중간 사드 이슈는 후자의 메커니즘을 강하게 작동시켜 한국인의 대중 인식 악화를 심화시키고 있는 것으로 보인다.

 

[그림 11] 현 정부 최우선 외교 과제

 

[그림 12] 한국이 당면한 가장 큰 위협 요인

 

정리하자면, 현재 한국인들은 중국이 사드 문제에 대해 경제적으로 보복하는 것을 못마땅하게 여기고 있고, 중국의 부상을 기회보다는 위협으로 바라보고 있으며, 주요국 간 무역 경쟁이 가져올 경제적인 여파에 민감한 상태이다. 이 세 가지 문제는 모두 긴밀하게 연결된 것으로 보이는데, 현재로서는 그 선후관계를 명확히 파악하기 어렵다. 단, 응답자들 스스로가 중국에 대한 호감도가 악화된 가장 큰 이유로 안보 문제 차원에서 한국에 대한 불만을 경제 보복의 형태로 표현하는 중국의 행태를 꼽고 있는 점은 매우 중요하다. 후속 연구를 통해 더 명확히 규명되어야 하겠지만, 현재로서는 중국의 강압적인 외교 행태가 중국의 부상을 기회보다는 위협으로 느끼는 한국인들의 인식에 큰 영향을 미친 것으로 보인다. 이는 주요국 간 무역의 문제를 가장 핵심적인 국가 과제로 바라보고 있는 한국인 사이에서 중국에 대한 부정적 인식이 빠른 속도로 확산되는 배경이라고 생각된다.

 

4. 한국의 대중정책 방향

 

비호감과 불신의 구조적 한계 속에서 한국 국민들은 한국이 어떤 대중정책 방향을 지향해야 한다고 보고 있을까? 여론조사 결과를 통해 확인되는 한국인들의 인식은 다음과 같이 정리된다.

 

한중관계의 최우선 과제는 경제협력이다. 현 정부의 대중 정책에서 가장 우선시해야 하는 이슈가 무엇인지 묻는 질문에 대해 “한중 경제•첨단기술 협력”을 선택한 응답은 작년에 비해 큰 폭으로 증가했다(20.8% → 33.9%). 반대로 “북한 비핵화 공조”(24.4% → 16.1%), “기후변화•환경•감염병 협력” (21.5% → 8.1%) 등 다른 이슈 영역에서는 중국과의 협력에 대한 기대가 빠르게 감소하고 있는 것을 확인할 수 있다([그림 13]). 한중관계의 미래 발전상에 대해서도 “경제 중심의 기능적 협력 강화”(43.7%)에 대한 지지가 가장 높게 나타난다([그림 14]). 이는 한국 국민의 인식 지평에서 중국이 핵심 국익의 문제에서 전면적인 협력을 강화해 나가야 할 ‘전략적 파트너’라는 인식보다는, 경제 위주의 기능적 협력을 중점적으로 추진해야 할 ‘주요 교역국’이라는 인식이 강하게 자리 잡고 있음을 보여준다.

 

[그림 13] 대중 외교에서 우선 고려해야 하는 이슈

 

[그림 14] 미래 한중 관계의 발전 방향

 

이는 사드 배치 문제나 북핵 문제 해결을 위한 중국의 역할을 묻는 질문에 대한 응답을 통해서도 확인된다. “3불 1한”이라는 중국 정부의 공식 요구에도 불구하고, 절반이 넘는 한국 국민(58.4%)은 이미 배치된 사드 자산의 운용 정상화는 그대로 추진하되 추가 배치는 하지 않는 균형적인 태도를 보인다([그림 15]). 북핵 문제에 관해서도 많은 사람들이 북한을 협상 테이블로 유도(42.7%)하고 국제 대북 제재에 참여(34.2%)하는 중국의 역할은 찬성하지만, 중국이 북한을 국제사회로 편입시키거나(8.3%), 북한이 중대 도발을 하지 못하도록 직접적인 영향력을 행사하는 것(14.8%)에 대해서는 낮은 지지를 보낸다([그림 16]).

 

[그림 15] 사드 배치에 대한 태도

 

[그림 16] 북핵 문제에서 중국이 해야 할 역할

 

종합해 볼 때, 향후 한국과 중국의 경제적 협력 관계 강화는 국민 대다수의 지지를 얻을 수 있겠지만, 그 밖의 다른 이슈 영역에서 중국과의 협력 확대 추진은 반발에 직면하게 될 가능성이 크다. 현재와 같은 추세가 지속될 경우, 한국의 여론이 한중관계 발전보다는 한미동맹 강화에 더욱 강한 지지를 보내게 되는 것은 시간문제일 수 있다. 2015년과 비교할 때, 2022년의 한국인들은 세계정치 무대에서 중국의 지도력을 존중하고자 하는 마음이 크게 줄어들었고, 그 중심에는 중국의 강압적 외교 행태가 있다. 중국으로서는 뼈아픈 대목이다.

 

그런데 이는 현 상황을 어떤 관점에서 보느냐의 문제이기도 하다. 역으로 말하자면, 비호감과 불신이 가득한 상황 속에서도 국민들은 한국이 중국과 경제협력 강화를 지속하는 데만큼은 변함없는 지지를 보내고 있는 셈이다. 상이한 이념과 체제를 가지고도 눈부시게 빠른 속도로 양국 경제협력을 확대해 온 지난 시간을 되돌아볼 때, 한중 양국이 기능적 협력 위주의 긍정적인 상호 교류를 다시 축적해 나간다면 양자관계를 예전 수준으로 회복하고 다시 발전시킬 가능성 또한 여전히 남아 있다고 볼 수 있다. 한중수교 30주년을 맞아 다음 30년을 고민하는 시점에서 기억해야 할 중요한 사실이다.■

 

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[1] Kertzer, Joshua D. 2021. “Public Opinion about Foreign Policy.” In Oxford Handbook of Political Psychology, Third Edition, eds. Leonie Huddy, David Sears, Jack Levy, and Jennifer Jerit. Oxford: Oxford University Press.

[2] Fearon, James D. 1994. “Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes.” The American Political Science Review 88, 3: 577-592.; Gelpi, Christopher. 2017. “Democracies in Conflict: The Role of Public Opinion, Political Parties, and the Press in Shaping Security Policy.” The Journal of Conflict Resolution 61, 9: 1925-1949.

[3] Tomz, Michael, Jessica L.P. Weeks, and Keren Yarhi-Milo. 2020. “Public Opinion and Decisions about Military Force in Democracies.” International Organization 74, 1: 119-143.

[4] 정진우. 2022. “그래픽으로 보는 中… 부정적 70%, 신뢰도 8%, 경제협력 43% [한•중 수교 30년].” <중앙일보> 8월 24일. https://www.joongang.co.kr/article/25096535#home (검색일: 2022. 9. 20.)

 

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■ 저자: 김양규_ 동아시아연구원 수석연구원, 서울대학교 정치외교학부 강사. 서울대학교에서 불어교육•외교학 학사와 외교학 석사 학위를, 플로리다인터내셔널대학교(Florida International University)에서 국제정치학 박사학위를 받았다. 플로리다인터내셔널대 학교 정치외교학과에서 겸임교수(Adjunct Professor)를, 컬럼비아대학교(Columbia University) 살츠만전쟁평화연구소(Arnold A. Saltzman Institute of War and Peace Studies)에서 방문학자를 지냈다. 풀브라이트 해외학위 장학금(Fulbright Graduate Study Award)과 스미스 리차드슨 재단(Smith Richardson Foundation)의 “세계정치와 국가경영 펠로우십”(World Politics and Statecraft Fellowship)을 수상했다. 주요 연구분야는 강압외교(coercive diplomacy), 핵전략, 세력전이, 미중관계, 북핵문제, 그 리고 국제정치 및 안보이론이다. 최근 연구로는 “At the Brink of Nuclear War: Feasibility of Retaliation and the U.S. Policy Decisions During the 1962 Cuban Missile Crisis”와 “The Feasibility of Punishment and the Credibility of Threats: Case Studies on the First Moroccan and the Rhineland Crises”가 있다.

 

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■ 담당 및 편집: 박한수_EAI 연구보조원
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