I, 한미정상회담에서 신정부가 해야 할 일들

2022년 5월 21일의 한미정상회담은 윤석열 정부의 외교정책은 물론 신정부의 철학과 가치, 능력을 보여주는 최초의 중요한 계기가 될 것이다. 대선 기간 중 외교정책 논쟁이 충분하지 않았고 외교 분야 공약도 구체화되지 않았다. 따라서, 신정부 출범 11일 만에 열리는 정상회의에서 한미관계 및 동맹의 비전과 구체적인 정책들에 관해서 충분히 준비된 회담을 개최하기 어렵다는 일부의 우려도 존재한다.

이번 회담에서 향후 한국의 대미 정책을 구속할 수 있는 구체적인 논의와 약속들을 뒤로 미루고 대체적인 한미관계의 방향만 제시하는 것이 현명할 수도 있다. 다른 한편으로는 바이든(Joe Biden) 대통령이 최초로 순방하는 아시아 회담의 최초의 방문국이 한국이어서 한미관계 강화를 위한 절호의 기회이기 때문에 심도 있는 논의와 합의를 할 수도 있다. 그러나 보다 중요한 것은 한미 양자 관계를 넘어 신정부 외교정책의 핵심 원칙을 제대로 확립해서 개별 정책들에 적용할 준비가 되어 있어야 한다는 점이다.

지난해 5월 문재인-바이든 정상회담에서 한미 양국은 안보, 경제, 기술, 보건, 기후, 에너지, 우주, 인적 교류 등 광범위한 부문에 걸쳐 다양한 정책에 합의했다. 이번 정상회담은 지난 1년간 여러 정책의 진척상황을 정확히 평가하고 한미 간 전략적 공감대 아래 공통의 가치와 이익을 극대화할 수 있는 진일보한 계기를 만들어야 한다.

윤석열 정부는 한국의 증대된 국력에 맞는 지구적, 지역적 역할을 강조하고 있다. 외교에 한국의 정체성에 기반한 보편 가치를 반영하고자 한다. 대북정책에서 문재인 정부보다 원칙에 기반을 둔 강한 정책을 표방하고 있다. 미중관계에서 전략적 딜레마를 인정하면서도 전략적 모호성을 넘어선 선명성의 필요성을 논의해 왔다. 문재인 정부가 한미관계에서 협력 범위를 확대한 의의가 있지만, 대북정책을 둘러싸고 한미 간 견해차가 있었다고 평가한다. 미중관계에서 동맹의 가치가 저평가되고 한미 간 전략적 유대를 약화시켰다고 본다. 윤석열 정부 공약 개념에 따르면 글로벌 중추 국가의 기치 아래 한미 포괄적 전략동맹을 외교정책의 중심축으로 삼겠다는 것이다.

현재까지 드러난 신정부의 외교 노선에 대해 미국은 긍정적이다. 전반적인 양국 관계 및 동맹 관계에 상당한 기대를 걸고 있다. 북한의 완전 비핵화를 향한 기본 노선, 경제제재와 군사억제 강화의 필요성, 대중 전략에서 한국의 보다 선명한 가치기반의 노선, 미국이 주창해온 인도-태평양 전략에 대한 적극적 태도, 한미일 안보협력에 중요한 한일관계 개선, 미국 주도의 인도-태평양 경제 프레임워크(Indo-Pacific Economic Framework: IPEF)의 여러 부문에 대한 한국의 참여 입장 등은 미국이 반길 만한 정책 내용이다.

이러한 기본 노선이 충분히 국가 이익에 기여하게 하려면, 동시에 겪을 수 있는 중국과 북한 리스크를 치밀하게 계산해서 예방과 치료 방안을 미리 준비해야 한다. 한국이 미국 주도의 인도-태평양 전략에 적극성을 보이면 중국은 한국의 대중 견제 노선 참여를 더욱 우려할 것이다. 한미 양국이 대북 군사억제 강화 및 완전 비핵화를 위한 강경한 태도를 보이면 북한은 핵미사일 능력 제고, 혹은 긴장 조성 등을 할 염려가 있다. 중국과 북한의 반발이 국내적으로 경제와 안보 문제를 불러올 때 국내정치 지형은 요동칠 것이다. 역대 정부는 미국과의 정상회담 이후 이어지는 중국과의 정상회담에서 상충하는 외교 방향과 메시지를 전달하여 혼선과 논란을 초래한 사례가 있었다. 대미, 대중, 대북, 대일 정책을 한 묶음으로 상정하고 복합적인 외교 전략으로 한미정상회담에 임해야 한다.

이번 정상회담에서 한국은 한미관계 강화의 이미지를 주는데 우선적으로 노력하는 것이 바람직하지만, 이러한 노력이 중국, 그리고 북한과의 관계를 자동으로 악화시킬 것이라는 함의를 주지 않도록 해야 한다. 한국의 핵심 가치와 국익을 확고하게 제시하고 이에 맞는 한미관계 강화, 한중 관계 고려, 그리고 남북관계에 대한 비전 제시를 통해서 총론과 각론의 조화가 중요하다.

II. 경쟁과 공생 원칙의 인도-태평양 전략

한미관계에서 가장 큰 과제는 인도-태평양 지역전략을 둘러싼 한미 간 공동 비전을 강화하는 것이다. 한국과 미국은 인도-태평양 지역에서 긴밀하게 협력해서 대중정책을 추진하면서도 중국과 공멸 대신 공생할 수 있는 길을 찾는 것이다. 바이든 대통령은 도쿄의 쿼드(Quadrilateral Security Dialogue: QUAD, 쿼드) 정상회의에 참석하기 위한 아시아 순방 길에 서울의 한미정상회담에서 인도-태평양 전략의 보다 구체적인 모습을 보여줄 것이다. 아프간 철군에 이은 우크라이나 사태, 유럽의 나토 강화라는 새로운 안보 과제들을 앞에 두고, 인도-태평양에서 최대의 전략 경쟁자인 중국을 상대하기 위해, 바이든 정부에게 쿼드와 한미관계, 그리고 아시아 파트너들과의 관계는 핵심적인 문제이다. 따라서, 미국은 한국 윤석열 정부의 인도-태평양 지역에 대한 기본 입장과 철학, 그리고 대중 정책 구상을 듣고자 할 것이다. 반달밖에 남지 않은 한미정상회담 이전에 새 정부의 최대 문제는 미국과 중국, 그리고 다른 관련 당사국들이 주목할만한 신외교정책의 원칙과 비전을 충분히 구체화하는 것이다.

현재까지 한국이 밝혀 왔던 기본 전략 방향은 미국과 꼭 일치한 것만은 아니다. 미국은 지난 2월 발간한 “인도-태평양 전략(Indo-Pacific Strategy of the United States)”에서 대중 견제 노선을 더욱 명확히 하고 있다. 자유롭고 개방적인 인도-태평양의 추진, 동맹 및 파트너와 연계 강화, 공동번영, 안보 강화, 초국가위협 대응이라는 5대 정책 목표를 제시했다. 특히 주의를 요하는 점은 미국이 추구하는 인도-태평양의 미래가 “자유롭고, 개방적이며, 상호연결되고, 번영하며, 안전하고 회복탄력성이 있는(free and open, connected, prosperous, secure, and resilient)” 지역이라는 지적이다. 한편, 1년 전 한미정상회담 공동성명과 올해 2월 13일 한미일 외교장관회담 공동성명에는 인도-태평양의 비전에 “포용적인(inclusive)”이라는 단어가 포함되어 있다. 한 단어이지만 한미 간 인도-태평양 전략 비전에 미묘한 차이를 보여주고 있다. 한국은 인도-태평양 전략이 중국을 견제하고 배제하는 전략이 되는 것을 막으려는 입장을 견지해왔고 이는 미국의 대중 전략과 일정한 차이를 보였다. 포용적인 인도-태평양이라는 비전을 통해 한국은 그간 미국의 인도-태평양 전략에 대해 중요한 거리 두기를 해온 셈인데, 윤석열 정부가 어떠한 입장을 취할지가 주목을 받을 것이다.

한국은 민주주의, 자유무역, 법치, 인권, 열린 다자주의 등 자유주의적 국제질서에 기반한 외교정책 원칙을 추진한다는 입장을 분명히 밝힐 필요가 있다. 한 걸음 더 나아가서, 한국이 미중 양국 중 한 편만을 일방적으로 선택하기보다, 아시아의 바람직한 질서에 대한 경쟁과 공생의 비전을 제시하고 강대국과 함께 규범과 규칙의 제정자, 그리고 질서의 공동 설계자로 역할을 자임해야 한다.

아시아 질서를 지나치게 이분법적인 미중 전략 경쟁으로 틀을 짜면, 한국의 설 자리는 크게 줄어든다. 21세기 인도-태평양 무대에서 모든 주인공이 건강하게 경쟁하면서도 공생과 번영을 동시에 추진하는 미래의 질서 비전이나 가치, 이익을 위해 공동 진화하려고 노력해야 한다. 그러려면 미중이 경쟁적이고 배타적으로 설계하는 제도들에 공히 참가하여 한국의 핵심 이익을 충분히 반영할 수 있는 규칙과 이슈를 관철해내는 양면 접근전이 무엇보다도 필요하다.

우선 한미정상회담에서 한국은 미국 주도의 질서에 적극적으로 협력하고 한미 양국의 공통 가치와 이익을 넓히면서도 미중 경쟁이라는 강대국 경쟁 틀에 지나치게 갇히지 않도록 노력해야 한다. 체제와 가치와 관련해서 한국이 중견 선진국 또는 글로벌 중추 국가라는 정체성을 제시한 만큼 가치외교에 대한 신정부의 입장은 이미 알려져 있다. 바이든 대통령의 아시아 순방이 쿼드 이슈를 둘러싸고 이루어지는 만큼, 쿼드와의 적극 협력 의사 표명 역시 한국의 국익론에 기반한다면 중국 리스크에 대처할 수 있다. 동시에 신장, 티베트, 홍콩 문제 등 중국이 ‘내정간섭’이라고 주장하는 이슈를 직접 언급하는 것은 회피할 필요가 있다. 우크라이나 전쟁을 겪고 있는 현 상황에서 평화와 인류 보편의 인권, 민주라는 원론적 입장에서 적극적인 의사 표명을 하는 세련된 접근이 필요하다.

III. 열린 다자주의를 지향하는 한미 간 경제안보 협력

경제부문 관련하여 한미 양국은 작년 5월 정상회담 합의의 현황 검토를 바탕으로, 협력의 범위와 수준을 확대・심화하는 구체적인 방안을 논의할 필요가 있다. 지난 정상회담은 한미 양국이 공급망 복원력 강화와 리쇼어링(reshoring)에 대해 협력을 확대・강화하는 전향적인 계기였다. 지난 합의가 당면한 과제인 생산 협력에 초점을 맞춘 것이라면, 이번 정상회담은 한미 협력을 생산과 기술 혁신을 아우르는 포괄적 협력으로 업그레이드시키는 방안을 모색해야 한다. 특히, 한국이 미국의 기술 혁신 생태계에 참여할 수 있는 통로를 확보함으로써 첨단기술 분야의 혁신 역량을 선제적으로 제고하는 협력의 업그레이드가 요구된다.

한미 양국은 구체적인 협력 어젠다를 발굴하고 논의하는 양자 메커니즘을 활성화할 필요가 있다. 2021년 11월 한미 양국이 공급망, 신기술, 디지털 등의 분야의 협력을 위해 신설하기로 한 신통상 협의 채널을 조속히 가동하고, 이를 통상 산업, 신기술, 기후변화, 경제안보 분야의 협의를 위한 포괄적 메커니즘을 수립의 가능성을 구체화해야 한다.

이번 정상회담은 양자 차원의 협력을 넘어 지역과 지구적 차원에서 한미 양국이 유기적으로 협력하는 방안을 모색할 필요가 있다. 인도-태평양 경제 프레임워크에 대한 공통의 인식과 협력 분야에 대하여 양국의 입장을 확인하고 조율하는 기회가 될 것이다. 인도-태평양 경제 프레임워크는 미국이 아시아 지역에 연결되는 제도적 수단을 복원한다는 면에서 커다란 의미가 있다. 인도-태평양 프레임워크는 미국이 공정 무역, 공급망 복원력, 인프라, 청정 에너지와 탈탄소화, 조세 및 반부패 등 새로운 이슈들을 중심으로 과거와 차별화된 제도적 관여를 시도하기는 것이기 때문에, 제도의 설계와 실행 메커니즘을 구축하는 데 창의적인 접근이 필요하다.

동남아의 일부 국가와 인도 등은 바이든 정부의 계획에 상당한 부담을 느끼고 있다. 우크라이나 사태로 미국 대외정책의 자원이 분산되고 있기 때문에, 인도-태평양 경제 프레임워크의 실행 가능성을 담보한 구체적인 방안을 도출하기까지 다양한 장애 요인들이 도사리고 있다. 한국은 인도-태평양 프레임워크를 출범시키는 과정에서 예상되는 장애 요인들을 파악하고, 해결 방안을 함께 모색하며, 기여 분야를 선제적으로 제안해야 한다. 그럼으로써 향후 지역 경제 질서의 재편 과정에서 공동 설계자의 입지를 추구해야 한다. 한국은 미국이 심혈을 기울이고 있는 아세안 국가들의 참여를 유도하기 위한 교량 역할을 수행하여 입지를 다지는 한편, 중국을 배제하지 않고 시장경제 원칙에 근거하여 포용하는 방향으로 노력을 경주해야 한다.

IV. 대북 복합 전략을 새롭게 다지기

날로 증강되는 북한의 핵, 미사일 능력은 한미동맹의 핵심 사안이다. 억제전략과 관련하여 바이든 행정부는 미국 국방전략의 핵심 개념으로 통합억제(integrated deterrence)라는 새로운 개념을 제시하고 있다. 기술과 작전개념, 능력의 모든 면에서 미국의 억제력을 증강해 위협을 가하는 세력들로 하여금 군사적 공세를 취하지 못하게 하겠다는 것이다. 인공지능, 양자컴퓨팅과 같은 새로운 기술의 도입은 물론, 육해공, 사이버, 우주 등 다영역에 걸친 억제능력의 향상, 핵과 통상 전략을 함께 사용하는 억제력 강화, 군사적 수단과 더불어 비군사적 수단을 동원한 억제능력 강화, 그리고 동맹과 파트너 국가들과 함께 수행하는 억제전략 등 여러 차원의 통합 비전을 담고 있다.

따라서, 북한의 미 본토 핵 공격 능력이 완성단계를 향해 빠르게 진전하고 있고, 한국 및 일본, 괌 등 여러 지역을 목표로 한 핵 공격 능력 증강, 특히 한국에 대한 저위력 핵 공격 능력이 급속히 증강되고 있는 상황에서 한미 간 동맹억제력에 대한 논의가 통합억제라는 시각에서 새롭게 논의되어야 할 시급한 과제이다. 미국의 통합억제 전략과 한미동맹의 대북 군사억제 전략, 미국의 핵 확장억제에 대한 지속적 보장 등 동맹의 억제전략에 대한 정비가 필요한 시점이다. 윤석열 정부는 한미 간 확장억제전략협의체(Extended Deterrence Strategy and Consultation Group: EDSCG)의 활성화를 정책으로 제시한 바 있는데 이번 정상회담에서 억제력의 업그레이드에 대한 전반적 공감대가 필요하다.

한국의 대북 전략은 군사적 통합억제, 효율적 경제제재, 비핵 북한의 체제보장과 경제번영을 위한 적극적 관여, 그리고 북한 스스로 21세기 비핵 선진화의 새로운 셈법을 마련하도록 하는 복합전략이어야 한다. 지금은 군사억제를 새롭게 정비해야 하는 시점이지만 북한에 대한 관여의 노력을 게을리해서는 안 된다. 북한의 핵, 미사일 능력이 고도화되고, 우크라이나 사태 이후 군사억제가 가지는 한계가 더욱 명확해지는 과정에서 비핵화의 노력과 남북 간, 북미 간 신뢰조성 및 협상은 중요하다.

바이든 정부의 외교 사안에서 대북정책의 우선순위가 계속 하락하는 시점에서 신정부의 대북정책이 강경일변도가 된다면 전략적 안정성은 급격히 줄어들고 대북 관여의 여지는 최소화될 것이다. 한미정상회담에서 윤석열 정부는 대북 군사억제를 둘러싼 한미 간 구체화된 통합억제 전략 마련의 필요성, 북한 문제의 우선순위 상향 조정, 실현 가능성이 있는 북한 비핵화 및 대북 관여 정책을 위한 한미 전략 대화 및 정책 조율의 필요성 등에 합의해야 한다. 이번 회담에서 한미 양국은 국방·외교 장관(2+2)회담을 정례화하여 최소 연 1회 이상 매년 개최하는 방안을 논의해 볼 수 있을 것이다. 또한, 북핵 특별대표, 북한 인권 대사 등 미국의 대북 외교 및 협상 진용 재편 및 강화를 추진할 수도 있다.

한미동맹의 대북 억제가 강화되고 북한발 리스크가 고조될 경우 북중 간의 전략적 밀착이 진행되면서 북핵 문제에서 중국 역할이 재차 부각될 가능성이 있다. 실제로 역대 보수 정부는 대북 압박 전략 전개 시 결국 ‘중국의 뒷문’을 확인하게 되면서 중국의 역할을 견인하기 위해 진보 정부보다 더 적극적으로 중국을 설득하거나 압박했다. 미국 역시 대북 전략을 전개할 경우 항상 중국 변수를 고려하고 있는 점을 감안하여 중장기적으로 ‘중국 변수’를 상정하고 정상회담을 준비할 필요가 있다.

V. 한미일 협력의 복원과 확대

이번 한미정상회담에서 미국이 주목하고 있는 사안 중 하나는 한일관계이다. 미국의 두 핵심 동맹국 간 갈등이 인도-태평양 전략 추진에 장애물이 되고 있다는 인식이 고조되어 있기 때문이다. 인태 전략의 10대 핵심과제 중 하나인 한미일 협력은 대북공조 차원을 넘어 지역의 안정, 평화, 번영을 위한 삼각 협력으로 역할을 확대하고 있다. 지구 공급망, 핵심 및 신흥기술 협력 등 경제안보, 보건안보, 기후위기 분야 등에서의 협력 과제와 함께 인도-태평양 경제 프레임워크와 쿼드(플러스) 추진에도 한미일 협력이 긴요하다.

한미일 협력에 필수조건인 한일관계 회복에 대해서는 미국뿐 아니라 한국 내에서도 개선요구가 상승하고 있다. 장기간 관계 악화에 따른 경제적, 안보적 비용이 증가하였고 외교적 활동 반경이 제약되었으며 대중문화 교류 확대의 압박이 커지고 있다. 일본 내에서도 관계 개선을 향한 조심스러운 노력들이 나타나고 있다. 이번 정상회담에서 한국은 일본과의 미래지향적 협력과 역사문제를 둘러싼 갈등 완화 노력을 신중하게 병행 추진한다는 입장을 밝히고, 미국은 이러한 노력에 대한 적극적 지지를 천명해야 한다. ■

■ 대표 집필: 전재성_EAI 국가안보연구센터 소장, 서울대학교 교수. 미국 노스웨스턴대학교에서 정치학 박사학위를 취득하였으며, 외교부 및 통일부 정책자문위원으로 활동하고 있다. 주요 연구 분야는 국제정치이론, 국제관계사, 한미동맹 및 한반도 연구 등이다. 주요 저서 및 편저로는 《남북간 전쟁 위협과 평화》(공저), 《정치는 도덕적인가》, 《동아시아 국제정치: 역사에서 이론으로》 등이 있다.

■ 저자: 박원곤_이화여대 북한학과 교수. 서울대 외교학과에서 박사학위를 취득하였으며, 외교부 정책자문위원, 통일부 북한인권 조사자문위원, 한반도평화연구원(KPI) 부원장으로 활동하고 있다. 한국국방연구원에서 18년간 한미동맹과 북한을 연구하였으며 한동대 국제지역학(International Studies) 교수로 재직하였다. 주요 연구 분야는 한미동맹, 북한 외교 및 군사, 동북아 국제관계(사)이다.

■ 저자: 손열_EAI 원장, 연세대학교 국제학대학원 교수. 시카고대학교 정치학 박사. 연세대학교 국제학대학원 원장과 언더우드국제학부장, 지속가능발전연구원장, 국제학연구소장 등을 역임하였고, 도쿄대학 특임초빙교수, 노스캐롤라이나대학(채플힐), 캘리포니아대학(버클리) 방문학자를 거쳤다. 한국국제정치학회 회장(2019)과 현대일본학회장(2012)을 지냈다. Fullbright, MacArthur, Japan Foundation, 와세다대 고등연구원 등의 시니어 펠로우를 지내고, 외교부, 국립외교원, 동북아역사재단, 한국국제교류재단 자문위원, 동북아시대 위원회 전문위원 등을 역임했다. 전공분야는 일본외교, 국제정치경제, 동아시아국제정치, 공공외교. 최근 저서로는 Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6, 『위기 이후 한국의 선택』 (2020), 『한국의 중견국외교』(2017, 공편) 등이 있다.

■ 저자: 이동률_EAI 중국연구센터 소장. 동덕여자대학교 교수. 중국 북경대학교 국제관계학원에서 정치학 박사학위를 취득하였으며, 현대중국학회 회장을 역임하고 현재 외교부 정책자문위원으로 활동하고 있다. 주요 연구 분야로는 중국의 대외관계, 중국 민족주의, 소수민족 문제 등이며 최근 연구로는 “한반도 비핵, 평화 프로세스에 대한 중국의 전략과 역할,” “1990년대 이후 중국 외교담론의 진화와 현재적 함의,” “시진핑 정부 ‘해양강국’ 구상의 지경제학적 접근과 지정학적 딜레마," “Deciphering China’s Security Intentions in Northeast Asia: A View from South Korea,” 《중국의 영토분쟁》(공저) 등이 있다.

■ 저자: 이승주_EAI 무역•기술•변환센터 소장 • 중앙대학교 정치국제학과 교수. 미국 캘리포니아 버클리대학교에서 정치학 박사학위를 취득했다. 주요 연구분야는 국제정치경제, 통상의 국제정치, 글로벌 디지털 거버넌스 등이다. 주요 저서 및 편저로는 《미중경쟁과 디지털 글로벌 거버넌스》(이승주 편), 《사이버 공간의 국제정치경제》(이승주 편), “Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 《Northeast Asia: Ripe for Integration?》(공편),《Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions》(공편) 등이 있다.

■ 저자: 하영선_EAI 이사장, 서울대학교 명예교수. 미국 워싱턴 대학교(University of Washington)에서 국제정치학 박사학위를 취득하였으며, 서울대학교 외교학과 교수, 미국 프린스턴 대학국제문제연구소 초청연구원, 스웨덴 스톡홀름 국제평화연구소 초청연구원, 서울대학교 국제문제연구소장, 미국학연구소장, 한국평화학회 회장, 한일신시대 공동연구 한국 측 공동위원장, 대통령 국가안보자문단, 남북정상회담 준비위원회 원로자문회의위원 등을 역임하였다. 현재는 EAI 이사장과 서울대학교 명예교수로 활동하고 있다. 최근 저서 및 편저에는 <사랑의 세계정치: 전쟁과 평화>, <한국외교사 바로 보기: 전통과 근대>, <미중의 아태질서 건축경쟁>, <사행의 국제정치: 16-19세기 조천•연행록 분석> 등이 있으며, <조선일보>와 <중앙일보>에 “하영선 칼럼”을 7년동안 연재했다.

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