1. 서론

이 글에서 우리는 2022년 20대 대통령 선거에서 유권자의 투표 결정에 대한 이슈의 영향에 대해 살펴보고자 한다. 민주화 이후 실시된 이전 선거와 비교할 때 20대 대통령 선거는 여러 가지 점에서 상이한 특성을 보였다. 우선 주요 두 정당의 후보가 모두 정치적 아웃사이더였다. 여당인 더불어민주당의 이재명 후보는 기초단체장인 성남시장과 광역단체장인 경기지사를 역임했지만 중앙 정치 경험이 없고 국회의원도 거치지 않았다. 야당인 국민의힘 윤석열 후보는 검찰 경험만 있을 뿐 정치 관련 이력이 전혀 없다. 이런 이유로 인해 두 후보 모두 이전의 후보들처럼 오랜 시간에 걸쳐 형성된 충성스러운 지지자들을 갖지 못했다. 이런 특성은 지역주의 정치에 기반했던 김영삼, 김대중은 말할 것도 없고, 이른바 386 세대의 열렬한 지지를 받은 노무현, 박정희 세대의 지지를 받은 박근혜, 그리고 친노 지지층에 의존한 문재인과 다른 경우이다. 이로 인해 선거 운동 기간 동안 이재명, 윤석열 두 후보의 지지율은 상황에 따라 쉽게 변동하는 모습을 보였다. 충성스러운 지지층이 약한 만큼 두 후보의 지지율은 선거 이슈 등 외부 요인의 영향에 따라 변덕스러운 모습을 보였다.

선거 이슈와 관련해서도 20대 대통령 선거는 특이한 모습을 보였다. 선거 운동 과정에서 주요 후보들은 ‘대표 상품’이라고 할 만한 핵심 공약을 제시하지 않았다. 차기 정부 운영의 기본이 될 정책 방향이나 국정 운영 철학에 대한 논의는 선거 기간 중 거의 이뤄지지 못했다. 2007년 대통령 선거에서 이명박 후보는 이른바 ‘7, 4, 7’, 즉 매년 7% 성장, 국민소득 4만 불, 세계경제 7위 국가를 약속했다. 2012년 대통령 선거 때 박근혜 후보는 ‘경제 민주화, 복지 확대’를 공약했고, 2017년 대통령 선거에서 당시 문재인 후보는 탄핵 이후의 상황에서 ‘나라를 나라답게’라는 구호를 내세우며 ‘정치 권력, 권력기관 개혁’을 공약했다[1]. 이와 비교할 때 2022년 대통령 선거에서는 이와 같은 ‘거대 담론’이 제시되지 않았다. 그 대신 ‘놀이터 신설, 동네 지하주차장 건설, 둘레길, 급식소, 펫 공원 등 ’동네 공약’이 남발했고 이로 인해 ‘구의원 선거 같은 대선’이라는 비판까지 받았다.[2] 또 한편으로는 네거티브 선거 운동이 활발했다. 더불어민주당 이재명 후보가 성남시장으로 재직 중 이뤄진 대장동 개발 사업과 관련된 비리 의혹 사건이나 윤석열 후보의 ‘무속(巫俗) 논란,’ 이재명, 윤석열 두 후보자의 부인과 관련된 비리 등 두 후보를 둘러싼 도덕성과 자질, 비리 연루 의혹이 주목을 받았다. 이처럼 대통령 선거가 향후 5년의 국가 방향에 대한 논의는 실종되고 네거티브 캠페인으로 이어지면서 ‘비호감 선거’라는 평가도 나왔다.

사전투표로 드러난 유권자의 높은 관심과는 별개로 이번 대선은 역대급 비호감이라는 오명이 붙었다. 거대 양당 후보의 도덕성과 자질 논란이 끊이지 않았고 네거티브 공방전이 이어졌다. 후보들의 담론과 정책 경쟁은 사라졌다. 양당 후보는 비슷한 생활밀착형 공약을 앞다퉈 내놨다. 야당 후보의 젠더 갈라치기로 여성 유권자들의 목소리가 지워졌다. 야권 단일화로 선거 판세는 끝까지 혼전을 거듭했다. 이번 대선은 여야의 네거티브 공방전으로 얼룩졌다. 출발부터 비호감 대선이라는 꼬리표가 붙었다. 여야는 대선을 하루 앞둔 8일에도 대장동 의혹을 두고 공방을 벌였다. 더불어민주당은 윤석열 국민의힘 후보를, 국민의힘은 이재명 민주당 후보를 서로 “몸통”으로 지목했다.[3]

그런데 이슈와 관련해서 볼 때, 2022년 대통령 선거에서 흥미로운 것은 부동산 정책이다. 문재인 정부의 부동산 정책에 대해 부정적인 평가가 압도적으로 높았다. 2021년 9월 말에 실시한 한국갤럽 여론조사 결과를 보면, 문재인 정부의 부동산 정책에 대해 응답자의 79%가 ‘잘못하고 있다’고 합했고, ‘잘하고 있다’는 응답은 6%에 불과했다. 당시 여당이었던 더불어민주당 지지자들 중에서도 ‘잘못하고 있다’는 응답이 64%로 높았다. 무당층 중에서는 75%, 그리고 국민의힘 지지자 중에서는 97%가 문재인 정부 부동산 정책을 부정적으로 평가했다.[4] 이런 분위기로 여야 후보 모두 문재인 정부의 부동산 정책을 비판적으로 평가하고 아파트 공급 확대, 부동산 관련 세금 완화, 재건축, 재개발 규제 완화 공약을 제시했다. 2022년 1월 실시된 한국일보 여론조사에서는 응답자의 51.8%가 대통령 선거 때 ‘부동산 및 주거안정’에 우선순위를 두고 지지후보를 선택하겠다고 밝혔다.[5]

이 글에서 주목하는 점은 후보자가 ‘주도해 갈 수 있는’ 미래지향적 거대 담론이 부재한 상황에서 전임 정부의 정책 실패가 차기 정부를 이끌 후보에 대한 투표 결정에 어떤 영향을 미쳤을까 하는 점이다. 앞의 여론조사 결과가 보여주듯이, 문재인 정부의 부동산 정책에 대한 부정적 평가는 당파적 지지와 무관하게 매우 높았던 반면, 유권자의 관심을 끌 만한 이슈는 후보자의 도덕성이나 비리 의혹 등 네거티브 요소를 제외하면 사실상 부재했다. 그런 점에서 선거는 문재인 정부에 대한 회고적 평가로 이어질 가능성이 높았다. 그러나 선거 결과는 윤석열 48.56%, 이재명 47.83%로 두 후보 간 득표율의 차이가 0.73%에 불과한 대단한 접전이었다. ‘부동산 정책 실패’라는 이슈가 여론조사에서의 반응과 다르게, 투표 결정에서는 유권자들에게 정파적 입장에 따라 상이하게 작용했음을 보여준다. 이 글은 2022년 대통령 선거에서 선거 이슈가 투표 결정에 미친 영향을 분석하고자 한다. 특히 문재인 정부의 부동산 정책 실패 이슈를 중심으로 살펴보려 한다. 부동산 정책 실패에 대한 평가가 문재인 정부에 대한 회고적 투표로 이어졌는지, 부동산 정책이 투표 선택에 중요한 고려 요인이었다면 어떤 특성의 유권자에게 영향을 미쳤는지 또한 분석할 것이다.

2. 이론적 검토

선거는 전임 정부의 업적에 대한 평가의 기회이자 향후 5년 임기 동안 국정을 담당할 새로운 정부를 선택하기는 기회이기도 하다. 전자의 의미가 강조되면 투표 결정은 회고적 평가의 의미가 강해지고, 후자의 중요성이 더 부각되면 전망적 투표가 이뤄질 것이다. 앞서 논의한 대로, 2022년 대통령 선거는 차기 정부 운영과 관련된 후보자들의 핵심 공약이 제시되지 않았고 한편으로는 문재인 정부 부동산 정책 실패에 대한 부정적 여론이 높았던 상황이었기 때문에 회고적 평가로 이어질 가능성이 높았다. 키(Key, Jr. 1966)가 지적한 대로, 회고적 평가를 통해 집권 세력이 잘했다면 계속 지지함으로써 상을 주는 것이고, 못했다면 다른 정당을 지지함으로써 벌을 주는 것이다. 이처럼 선거는 정치적 책임성(political accountability)이 구현되게 해 주는 민주주의 핵심 기제이다. 다만 피오리나(Fiorina 1981)가 지적한 대로, 회고적 평가를 그동안 특정 정당이 이끈 정부의 업무 성과에 대한 만족과 불만의 총합(running tally)으로 본다면, 국정 운영에 대한 단기적 평가가 갖는 영향은 크지 않을 수도 있다.

더욱이 회고적 평가는 정당 일체감에 따라 달라질 수 있다. 집권 세력에 대한 평가가 정책 결과나 업적 자체에 의해서가 아니라 당파적 편향이라는 유권자의 정치적 태도로 이뤄질 수 있다. 즉 사회적 정체성이나 정파적 충성심이 정당이나 후보자에 대한 선호를 결정하며, 정책에 대한 평가 역시 정파적 충성심에 동조하는 형태로 맞추는 것이다(Achen and Bartels 2016). 자신의 정치 성향과 맞지 않은 정보를 접하게 되면 그러한 정보를 애당초 받아들이지 않거나, 새로운 정보를 추가해서 이전의 부정적 정보를 상쇄시키려고 하거나, 혹은 아예 왜곡된 정보처리 과정을 거쳐 자기에게 부합하는 방식으로 해석할 수도 있다(Lodge and Hamill 1986; Redlawsk 2002). 정파적 지지로 인해 이슈에 대한 자신의 선호를 지지하는 후보의 입장으로 투사(projection)하거나 그 입장으로 자신의 선호를 바꾸는 일(persuasion)과 같은 합리화(rationalization)도 생겨날 수 있다(Brody and Page 1972). 한국도 2020년 21대 총선에서 코로나19 대처와 관련한 대통령에 대한 회고적 평가가 유권자의 정당일체감에 따라 서로 다르게 나타났다(길정아, 강원택 2020).

한편, 경제 투표와 관련해서는 개인의 경제 상태와 관련된 가계부 투표(pocketbook voting)와 국가 경제 상황과 관련된 사회 공동체 투표(sociotropic voting)의 영향을 구분한다. 사회 공동체 투표의 영향이 크다는 연구 결과가 적지 않지만(Kinder and Kiewiet 1981; Kiewiet and Rivers 1984; Hansford and Gomez 2015). 영국(Clarke et al., 2000)이나 덴마크(Nannestad and Paldam 1997) 선거를 대상으로 한 연구에서는 유권자들이 개인의 경제 상황에 대한 평가에 따른 가계부 투표를 한다는 연구 결과도 있다. 한국에서는 객관적 경제지표와 집권당 후보 득표 간 유의미한 관계를 찾기 어렵거나 (문우진 2018), 개인의 경제 사정에 대한 회고적 고려보다 국가 경제에 대한 전망적 고려가 더 중요하다는 연구 결과가 많다(박경산 1993; 이현우 1998; 황아란 2000; 이재철 2008).

그러나 2022년 대통령 선거에서 문재인 정부의 부동산 정책 실패는 이슈의 현저성(salience)이라는 점에서 볼 때 그냥 지나치기 어려운 것이었다. 미국 선거의 경험을 보면, 이슈 중에서도 정부의 경제 정책에 대한 평가는 다른 이슈보다 투표 결정에 더 큰 영향을 미칠 수 있다. 경제 정책에 대한 평가가 중요한 영향을 미친다면 경제 업적에 대한 긍정적 평가는 집권당 후보 지지로 이어지고 반대로 부정적 평가는 야당 후보 지지로 이어지는 상벌의 메커니즘이 작동할 것이다(Lewis-Beck and Stegmaier 2000). 경제 관련 이슈가 아니더라도, 1992년 미국 대통령 선거에서의 낙태 이슈처럼 현저성이 높은 이슈라면 후보자 선택에 영향을 미칠 수 있다(Abramowitz 1995). 그런데 2020년 대통령 선거에서 부동산 이슈는 경제 정책과 관련된 이슈일 뿐만 아니라 유권자의 가장 큰 주목을 받은 현저성이 높은 이슈였으며, 무엇보다 유권자들이 이해하기 쉬운(easy) 이슈 (Carmines and Stimson 1980)였다. 이와 비교할 만한 유사한 사례는 노무현 정부 시기의 선거이다. 문재인 정부가 노무현 정부의 정책 기조를 이어받았고, 두 정부에서 부동산 가격 급등과 이로 인한 어려움을 겪었다는 점에서도 비슷한 점이 있다. 이내영과 정한울(2007)은 2004년 17대 총선과 2006년 지방선거에서의 정당투표 비교 분석을 통해 열린우리당 지지자의 지지 철회는 경제적 불만 즉 개인 경제 상태의 악화에서 비롯되었다고 결론지었다. 노무현 정부의 전반적인 국정 운영의 실적 평가와 경제실적에 대한 부정적 평가가 정당 지지에 영향을 미쳤다는 것이다. 그렇다면 2020년 대통령 선거에서 부동산 정책 실패의 정치적 효과는 과연 어떻게 나타났을까.

3. 선거 이슈 분석

2020년 대통령 선거에서 선거 전반을 지배한 대형 이슈는 없었지만 다양한 사안들이 유권자의 관심을 끌었다. [표 1]에서 보듯이, 선거 운동 기간 중 주목을 받은 이슈는 이재명, 윤석열 두 후보나 부인의 도덕성과 자질에 대한 것이 많았고, 후보자의 핵심 공약과 관련된 것은 없었다. 정책 관련 이슈는 부동산 정책이나 코로나 대응처럼 오히려 문재인 정부의 실적에 대한 평가가 더 큰 관심을 끌었다. 선거 기간 중 제기된 다양한 이슈 가운데 가장 큰 영향을 미친 것은 ‘문재인 정부 부동산 정책 실패’로 나타났다. 31.1%의 응답자가 제1 순위로 부동산 문제를 꼽았으며, 1, 2 순위 응답을 합친 비율도 38.9%로 가장 높게 나타났다. 즉, 전체의 40%에 가까운 유권자에게 부동산 이슈가 영향을 미친 것으로 나타났다.

[표 1] 투표 결정에 영향을 미친 이슈(%)

그다음으로 영향을 미친 이슈는 후보자들의 도덕성과 관련된 이슈들이었다. 제1 순위 응답을 기준으로 볼 때 ‘윤석열 부인의 허위경력, 주가조작 논란’이 14.2%로 두 번째로 높게 나타났고, 1, 2 순위 응답을 합한 비율도 26.4%로 두 번째로 높게 나타났다. 1, 2 순위 합을 기준으로 세 번째로 많은 응답은 성남시 대장동 부동산 개발 특혜 의혹이었는데, 1 순위는 9.8%였지만 2 순위 응답은 14.4%로 합해서 24.2%였다. 부동산 이슈 다음으로는 두 후보에 대한 네거티브 캠페인과 관련된 이슈가 영향을 미쳤다. 그런데 이재명 후보 부인의 법인카드 유용 논란에 대한 응답률 합계 10.1%와 형수 욕설 등 이재명 후보 자신의 도덕성 논란에 대한 응답률 21.2%까지 고려하면, 이재명 후보와 가족의 도덕성 논란은 55.5%가 된다. 또한 윤석열 후보가 TV 토론 때 손바닥에 왕(王) 자를 쓰고 나와 생겨난 무속 논란을 선택한 1, 2 순위 응답의 합 15.3%를 더하면 윤 후보에 대한 도덕성 논란의 비율은 41.7%로 높아진다.

결국 두 후보에 대한 도덕성 논란이 투표 결정 과정에서 큰 영향을 미쳤다는 것을 알 수 있다. 합산 비율에서 보듯이 도덕성 이슈는 이재명 후보에게 더욱 불리하게 작용했다. [표 2]에서 보듯이 이재명 투표자 중에서 후보의 도덕성을 보고 찍었다는 응답은 1.4%에 그쳐, 20.2%의 윤석열의 경우와 큰 대조를 보였다.

[표 2] 무엇을 보고 후보에게 투표했나(%)

[표 2]에서 볼 수 있는 또 다른 흥미로운 점은 이재명 후보의 경우 소속 정당을 보고 찍었다는 응답이 5.9%에 그쳤고, 후보의 능력과 경력이라는 개인적 요소를 중시했다는 응답이 63.1%로 매우 높았다는 점이다. 이에 비해 윤석열 투표자의 경우에는 소속 정당을 보고 찍었다는 응답이 15.2%로 상대적으로 높았다. 이처럼 이재명 후보 투표자들이 정당 요인보다 후보자 요인을 선택 이유로 제시한 것은 문재인 정부와 이재명 후보 간의 차별화를 의미한다는 점에서 흥미롭다. 투표 이슈와 관련해서 생각해 본다면, 부동산 정책 실패로 인한 정책적 무능에 대한 인식이나 정책 실패로 인한 정치적 책임에서 벗어나기 위한 이재명 후보의 차별화 전략이 지지자들에게 받아들여졌다고 해석할 수 있다. 실제로 이재명은 선거 기간 중 집값 잡기나 소상공인 지원도 문재인 대통령보다 잘할 수 있다고 내세웠고, 송영길 더불어민주당 대표 등은 ‘친문재인 계 주류가 아닌 이재명 후보의 당선이 진정한 의미의 정권교체’라고 주장하기도 했다.[6]

한편, 윤석열 투표자 가운데 후보의 도덕성을 중요한 요인으로 꼽은 응답이 20.2%로 이재명 지지자의 1.4%에 비해 매우 높았다. 이는 윤석열이 도덕적으로 뛰어났다고 생각했다기보다, 경쟁자인 이재명 후보를 둘러싼 여러 도덕성 논란으로 인해 상대적으로 윤석열을 보다 선호하게 되었다는 의미로 이해하는 것이 적절해 보인다. 한편, 선거 막판에 이뤄진 윤석열과 안철수의 단일화는 1, 2 순위 응답 18.6%로 부동산이나 도덕성 논란 이슈에 비해 높지 않았다.

대선 이슈와 관련하여 주목할 점은 북한 관련 이슈이다. 북한의 미사일 발사는 투표 결정에 사실상 전혀 영향을 미치지 못했다. 과거 선거 전 북한의 군사적 도발이 이른바 ‘북풍’으로 유권자에 영향을 미쳤던 것(정준표 1998; 김형준 2007)과는 매우 다른 모습이다. 북한 도발에 대한 1 순위 응답은 불과 0.4%에 그쳤고 1, 2 순위를 합쳐도 2.3%였다. 오히려 우크라이나에 대한 러시아의 침공에 대한 응답의 합계가 3.9%로 북한 미사일 발사보다 높았다. 최근에 가까울수록 선거에서 북한 변수는 그 효과가 제한적인 특성을 보이는데(강원택 2020: 15), 20대 대통령 선거에서는 그 영향이 사실상 거의 전무한 것으로 나타났다.

[표 3] 지역별로 선거에 영향을 미친 주요 이슈 (1순위 기준)

∎ 이재명 네거티브: 대장동 특혜 의혹 + 이재명 부인 법인카드 유용 논란 + 이재명 도덕성 논란

∎ 윤석열 네거티브: 윤석열 부인 허위경력 주가조작 논란 + 윤석열 무속 논란

이처럼 투표 결정에 영향을 미친 이슈는 후보자 도덕성 관련 이슈를 제외하면 부동산 가격 급등이 제일 중요한 것이었다. 그런데 사실 부동산 이슈의 영향은 지역별로 각기 다르게 나타날 수 있다. 부동산 정책 문제는 서울 강남 지역 아파트 가격을 잡겠다는 데서 시작되었지만 곧 서울과 수도권으로 가격 급등세가 이어졌고 이후 전국으로 확대되었다.[7] 부동산 정책의 일차적 타깃은 서울과 수도권이었지만 세종이나 대전 등 충청권에서도 부동산 가격이 급등했고, 실제로 [표 3]에서 보듯이, 문재인 정부 부동산 정책 실패에 대한 응답률도 충청 지역이 가장 높았고 그다음이 서울이었다. 하지만 16.5%의 응답을 보인 전라 지역을 제외하면 부동산 정책 실패를 선거에 영향을 끼친 이슈로 본 응답이 대체로 30% 혹은 그 이상의 응답률을 보였다. 즉 부동산 정책 실패는 전국적 수준에서 유권자의 결정에 영향을 미친 중요한 선거 이슈였다.

이에 비해 다른 이슈는 지역별로 분명한 편차를 보였다. 이재명 네거티브 이슈는 대구, 경북 지역에서 가장 높았고 전라 지역에서 가장 낮았고, 반대로 윤석열 네거티브 이슈는 그 역으로 나타났다. 즉 네거티브 캠페인의 효과는 정파적 지지에 따라 서로 다르게 영향을 미쳤다. 윤석열-안철수 단일화 효과 역시 전라 지역에서 가장 높게 나타났다. 두 후보의 단일화로 이재명 후보가 불리질 수 있다는 위기감이 전라 지역 유권자의 투표 선택에 영향을 준 것으로 보인다.

[표 3]의 결과는 정파적 지지에 따라 영향을 받은 이슈가 다를 수 있지만, 부동산 이슈에 관한 한 비교적 전국적으로 고르게 유권자의 판단에 영향을 미쳤다는 것을 알 수 있다. 이를 토대로 이번에는 구체적으로 주요 이슈와 후보 지지의 관계에 대해 살펴보았다. [표 4]에서 보듯이, 누구에게 투표했느냐에 따라 영향을 받은 이슈의 내용이 크게 다르다는 것을 알 수 있다. 야당 후보인 윤석열 투표자들에게는 48.5%의 응답이 보여주듯 압도적으로 부동산 이슈가 영향을 미쳤고, 그 다음으로 이재명과 부인의 도덕성 문제가 영향을 미쳤다. 이와 대조적으로 이재명 투표자들에게는 윤석열 부인의 허위경력과 주가조작 논란, 윤석열 무속 논란이 영향을 미쳤고 선거 후반 윤-안 단일화도 영향을 미친 것으로 나타났다.

그런데 각 후보의 도덕성 논란은 그 자체로 문제가 되기도 하지만, 이미 유권자가 가진 정치적 편향으로 인해 지지하지 않는 상대 후보의 부정적 특성에 강하게 반응한 때문이기도 하다. 즉, 후보 도덕성 이슈는 그 자체의 영향이 전혀 없다고 할 수 없지만, 유권자의 정파적 입장에 따른 후보 호오도와도 깊은 관련이 있게 마련이다. 그런 점에서 볼 때, 2022년 대통령 선거에서 유권자에게 영향을 미친 의미 있는 이슈는 문재인 정부의 부동산 정책 실패라고 정리할 수 있다.

[표 4] 주요 이슈와 지지 후보