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“청와대 정부를 넘어, 통합과 공생을 추구하라!”
20대 대통령의 성공적인 국정 운영을 위한 성공조건! 한국을 대표하는 싱크탱크, 동아시아연구원이 제시하는 20대 대통령을 위한 쓴소리!!
실패의 역사를 분석하여 찾아낸 대통령의 성공조건 20대 대통령 후보들에게 제기하는 대통령 성공 처방전
2002년 대선부터 “대통령의 성공조건” 시리즈를 출간해온 싱크탱크 동아시아연구원이 2022년 대선을 앞두고 그 다섯 번째 성공 처방전을 출간했다. 대통령 선거에 임하는 후보와 캠프는 물론 유권자까지 모두 당선조건을 찾기에 급급하다. 정작 선거에서 몇 퍼센트의 지지율로 당선되었느냐와는 무관하게 승자가 모든 권력을 움켜쥘 수 있기에 눈앞에 놓인 선거에서의 당선을 최우선으로 할 수밖에 없는 것은 어쩌면 당연할지도 모른다. 그러나 이러한 과정에서 당선에 모든 걸 걸고 뛴 관계로 당선 이후를 준비하는 데는 소홀할 수밖에 없다. 이는 민주화 이후 대통령 선거에서 당선하여 취임한 모든 대통령에게서 나타나는 현상이다. 그런 까닭에 퇴임을 앞둔 대통령에게는 ‘레임덕’과 함께 ‘실패한 대통령’이라는 불명예가 꼬리표처럼 따라붙었다. 그러나 실패한 대통령은 대통령 본인에게만 불명예인 것이 아니다. 그와 함께 국정을 수행했던 정치인은 물론 국민 모두의 불명예이자, 실패와 같다.
따라서 이번에 출간한 다섯 번째 《2022 대통령의 성공조건》은 대통령의 실패 원인을 찾아서 그것을 분석하고, 그 실패로부터 성공의 조건을 도출했다. 이 책의 필진들은 실패하는 대통령의 조건을 세 가지로 압축했다. 첫째는 제왕적 대통령제란 표현에서 알 수 있듯이 대통령에 집중된 권력이다. 둘째는 극한 대립으로 치닫는 진영 대결 구조, 분열이다. 셋째는 커져가고 있는 대통령 업무의 복잡성과 불확실성이다. 이를 뒤집어 찾아낸 성공조건 역시 세 가지이다. 첫째는 권력을 나누어야 한다. 둘째는 분열된 국민을 통합해야 한다. 셋째는 전문성과 실행 능력을 갖추어야 한다. 이를 통해 “권력 집중에서 분산으로, 정치적 분열에서 통합으로, 소통과 이벤트에서 전문성과 실행 능력으로 혁신적 전환의 리더십을 발휘할 때 비로소 성공한 대통령으로 역사에 남을 것이다”라고 제언하고 있다.
청와대 정부를 넘어 통합과 공생을 추구하라
5년이라는 짧은 임기, 게다가 ‘단임제’라는 조건에서 대통령의 성공은 애당초 한계가 있을 수밖에 없다. 선거 과정에서 표를 얻기 위해 제시한 공약의 실질적인 집행이 어려운 현실에서 임기 말에 이르면 대통령에 대한 실망감은 더 커질 수밖에 없다. 이렇듯 대한민국의 대통령은 성공하기 어려운 조건에서 집권한다. 이에 아홉 명의 전문 필진이 《2022 대통령의 성공조건》에서 한목소리로 요구하는 첫 번째 성공조건은 대통령에게 집중된 권력의 분산, 즉 ‘청와대 정부’를 넘어서라는 것이다.
이러한 요구는 갈수록 확대 강화되는 ‘대통령 비서실’로의 권력 집중과 대통령의 과도한 의존에서 기인한다. 통상 ‘청와대’로 불리는 대통령 비서실은 말 그대로 대통령의 역할을 보좌하는 참모조직이다. 하지만 실제로는 통치의 전면에 나서 국정에 개입해 왔다. 이처럼 대통령 비서실로의 권력 집중과 국정 개입은 일명 ‘청와대 정부’라 불리며 비판의 대상이 되고 있다. 청와대로의 권력 집중은 그만큼 정책 결정의 폐쇄성을 높이는 반면 집행의 전문성을 낮출 수밖에 없다. 이러한 문제는 박근혜 정부 시기에도 강력히 비판 받았던 바이지만, 문재인 정부에서도 개선되지 않았을 뿐만 아니라 오히려 강화되기까지 했다. 청와대 정부로의 권력 집중은 대통령이 국정 운영에서 활용할 수 있는 자원을 제한하고, 유용한 국정 운영 자원인 관료들을 배제함으로써 정책 운영의 전문성을 낮추는 결과로 이어진다. 특히 대통령 선거 캠프 인사를 주축으로 구성되는 대통령직인수위원회가 정부 출범과 함께 대통령 비서실로 대거 진입하는 경향이 커짐에 따라 적재적소에 인재를 배치하지 못하는 한계를 노정하기도 한다. 따라서 청와대로 집중된 권한을 적절히 분산하는 것이 성공적인 국정 운영의 첫 번째 조건이라고 제시한다.
다음으로 제안하는 성공조건은 ‘통합’이다. 한국 정치는 그 어느 때보다 정치적, 이념적 양극단으로 나뉘어 대결하고 있다. 이뿐만 아니라 경제적 양극화가 심화되고, 세대 간 반목이나 젠더 갈등 등 무수히 갈라져 대립하고 있다. 이 때문에 주요 대통령의 정책을 추진하려고 해도 쉽지 않고, 국회에서의 입법도 난항을 겪고 있다. 이를 타개하기 위해 대통령은 집권 여당을 중심으로 국회에서 합의 기반을 넓히고, 내각을 통해 협치를 추진해야 한다.
마지막으로 제안하는 성공조건은 새 대통령이 처한 환경이 문제와 관련이 있다. 앞으로의 세계는 국내외를 막론하고 복잡성과 불확실성이 증대되고 있다. 특히 외교안보와 관련해서는 더더욱 그러하다. 정보혁명에 따른 산업의 재편, 저출산 고령화와 기후변화로 인한 위기, 지방 소멸과 국토 균형 발전의 복잡한 이해관계의 조정, 미중 전략 경쟁과 팬데믹 이후의 세계 질서 재편 등에 대응할 대통령의 리더십은 이전과 비교하여 상당히 중차대해지고 있다. 이를 해결하기 위해서는 전문성을 갖춘 인사를 포진시켜야 하며, 무엇보다 독선과 아집을 버리고 전문성과 실행 능력을 갖춘 정부로 구성해야 한다고 제안한다.
이러한 세 가지 성공조건을 각각 아홉 명의 전문가가 자신의 분야에 대한 본격적인 실패 원인 분석에서 출발하여, 그 실질적인 대안을 제시하고 있다. |
20대 대통령이 주목해야 할 아홉 가지 영역에서의 혁신
신간 《2022 대통령의 성공조건》은 제1부에서 “성공하는 행정부 수반의 조건”을, 제2부에서 “화합과 공생의 정치를 위한 성공조건”을 그리고 마지막 제3부에서는 “국가 균형 발전과 커뮤니케이션 성공조건”을 각각 다루고 있다.
1장 “청와대 정부를 혁신하라”에서 강원택 서울대 교수는 권력 집중의 온상이자 국정 운영을 왜곡하는 청와대 정부에 대한 비판을 전개하고 있다. 특히 청와대 비서실로의 권력 집중이 대통령이 활용할 자원을 어떻게 제한하는지를 설득력 있게 분석하고 있으며, 그 대안으로 청와대 비서실을 실행 조직이 아닌 참모 조직으로 활용할 것을 제안한다. 그러면서 구체적인 청와대 비서실 운영 안까지 제안하고 있다. 결론에서 “대통령의 성공은 행정부의 활용에 달렸다”는 일침은 20대 대통령이 당선 초기 어떻게 청와대를 구성할지에 대한 귀한 통찰을 제시하고 있다.
2장 “권한은 나누고 장기적 안목으로 국정을 운영하라”에서 박진 KDI 국제정책대학원 교수는 국민들의 살림살이를 나아지도록 좋은 정책을 수립하는 과정과 인프라 등을 제시하고 있다. 이를 통해 나라 살림을 위한 대통령의 자세로 권력 분산과 함께 “대통령이 역사에 남는 업적을 이루겠다는 바람을” 이루기 위해 “장기적 안목”을 가질 것을 요구하고 있다.
3장 “외교안보 컨트롤 타워를 혁신하라”에서 손열 연세대 교수는 복잡성과 불확실성이 증대하는 외교안보 분야에서 성공하기 위한 4대 도전 과제와 5대 실행 과제를 제시하고 있다. 특히 선거 운동 기간에 충분히 심도 있게 다루어지지 않은 외교안보 정책이 대통령 당선 이후 아주 큰 비중을 차지하게 됨을 환기하면서 대한민국의 생존과 번영을 수호하기 위해 대통령이 할 일을 제시하고 있다. 특히 새 대통령이 유념해야 할 과제로 외교정책의 정치화를 경계하고, 국가안전보장회의의 정책 총괄‧조정 기능을 강화하라고 제안하고 있다.
4장 “관료에 휘둘리지 말고 민주적으로 통제하라”에서 장승진 국민대 교수는 대통령의 국정 목표를 이루기 위한 가장 중요한 파트너인 관료를 기꺼이 움직이게 하는 방법을 제안하고 있다. 그는 관료들이 기꺼이 움직이도록 하기 위해서 대통령의 인사권을 잘 활용할 것을 제안한다. 그러면서 “코드 인사를 겁내지 마라”, “권력기관장은 최대한 중립적인 인사로 임명하라”, “권력기관 사이의 상호 견제 시스템을 구축하라”는 구체적인 방안을 제시하고 있다. 이를 통해 관료가 가진 역량을 최대한 발휘할 수 있도록 하라고 주문한다.
5장 “안정적 국정 운영을 위한 교두보를 마련하라”에서 이현출 건국대 교수는 당‧정‧청 간의 소통과 협치를 주문하고 있다. 당‧정‧청 간의 소통을 대통령이 리더십을 발휘하는 시발점으로 본 필자는 당정 간의 바람직한 관계 수립을 위한 방향을 제시하고 있다. 특히 민주화 이후 멀어져가는 당정 관계를 회복하기 위해 대통령이 당정 관계를 이인삼각 게임으로 이해할 것을 주문하고 있다. 그래야 현실 정책 운영 과정에서 실효를 거둘 수 있다는 제언이다. 노무현 전 대통령 이후 진보와 보수를 막론하고 엇나갔던 당정 관계를 회복할 수 있는 제언이라 주목할 만한다.
6장 “협치의 관점에서 국회를 존중하라”에서 최준영 인하대 교수는 ‘대통령-국회’가 아니라 ‘국회-대통령’으로 국회를 앞세운 관계 설정으로 국회와의 협치를 주문한다. “국민을 동원하는 것은 득보다 실이 크다”, “다수제보다 합의제다”, “야당과의 협상 과정은 때론 불투명한 것이 좋다” 등 대통령이 구체적으로 실행에 옮길 실용적 원칙을 제시하며 국회와 더불어 논의하여 성공하는 대통령이 될 것을 주문하고 있다.
7장 “헌법의 실패, 사법부의 실패, 대통령의 실패”에서 김정 북한대학원대학교 교수는 이제껏 대통령의 코드 인사로 초래한 헌법‧사법부‧대통령의 실패를 예로 들며, 사법부의 개혁은 공정한 대법관 인사에서 출발한다는 원칙을 실증적으로 증명해 보이고 있다. 이를 통해 “대법원장의 사법행정권 남용을 억제할 ‘비가시적’ 권력의 작동은 중립성과 다양성을 동시에 갖춘 대법관회의를 제도적으로 보장하는 일에서 출발한다”고 권고하고 있다. 결국 대통령이 대법원장 및 대법관 임명권을 얼마나 현명하게 활용하느냐에 그 성패가 달렸다고 제언하면서 대통령 인사권 행사의 중요성을 일깨우고 있다.
8장 “국가 균형 발전의 새로운 패러다임을 제시하라”에서 차재권 부경대 교수는 지방 소멸의 위기에 처한 오늘날의 문제를 해결하기 위한 현실적인 국가 균형 발전 방안을 제안하고 있다. 필자는 오늘날 소멸 위기에 처한 지방에 기계적 균형 발전 정책은 실패할 수밖에 없다고 전제하며, “지역이 살아야 나라가 산다, 지방 소멸부터 막자”고 제안한다. 또한 기계적 균형에 대한 집착에서 벗어나 선택과 집중을 통해 균형 발전을 위한 파이부터 키우자고 제안한다. 이를 통해 지방 소멸의 문턱에서 균형 발전의 실질적 비전을 제시하고 있다.
마지막 9장 “대통령의 가장 큰 적 ‘독선’을 버려라”에서 한규섭 서울대 교수는 대통령 지지율 하락의 원인을 분석하고, 그것으로부터 대통령의 리더십에 대한 통찰을 구하고 있다. 높은 지지율에서 취임한 대통령이 국정을 운영해가면서 지지율이 떨어지는 원인을 분석한 결과 ‘독선’이 가장 큰 분기점이 되었다는 것을 밝혀냈다. 특히 정당 보스들이 사라진 정치 환경에서 대통령의 독선은 지지율 하락에 결정적 요인으로 작용한다. 여기에는 언론과 미디어의 역할이 중요한 역할을 하는데, 성공적인 국정 수행을 위해서는 대통령 스스로 독선을 버리고, 통합의 리더십을 발휘할 것을 제안하고 있다.
권력은 차지하는 것보다 성공적으로 통치하는 일이 더 중요하고도 어렵다. 신간 《2022 대통령의 성공조건》은 다음 20대 대통령의 성공적인 국정 운영을 기원하는 모든 이들을 위한 지침서이다.
목차
책을 펴내며
서장 대통령의 성공을 위한 세 가지 조건│손열
1부 대통령의 성공조건 I ─ 성공하는 행정부 수반의 조건
1 청와대 정부를 혁파하라 ─ 청와대 비서실을 어떻게 활용할 것인가 (강원택│서울대학교)
당선을 넘어 성공으로 가는 첫 번째 이정표, 청와대
대통령이 활용할 자원을 제한하는 청와대 정부
청와대를 실행 조직이 아니라 참모 조직으로 활용하라
대통령의 성공은 행정부의 활용에 달렸다
2 권한은 나누고 장기적 안목으로 국정을 운영하라 ─ 성공적인 나라 살림을 위한 대통령의 자세 (박진│KDI국제정책대학원)
국민들의 살림살이를 나아지게 하려면
좋은 정책을 수립하는 과정을 설계하라
좋은 정책을 수립할 수 있는 인프라를 구축하라
대통령의 진정한 성공을 위한 장기적 안목을 가져라
3 외교안보 컨트롤 타워를 혁신하라 ─ 외교 대통령의 5대 성공조건 (손 열│동아시아연구원/연세대학교)
국가의 미래를 결정짓는 대통령의 절대 권한, 외교안보
20대 대통령을 기다리는 4대 도전 과제
외교 대통령으로 성공하기 위한 5대 실행 과제
대한민국의 생존과 번영을 수호하기 위한 대통령의 역할
4 관료에 휘둘리지 말고 민주적으로 통제하라 ─ 국정 목표를 이루기 위해 관료 사회를 움직여라 (장승진│국민대학교)
국정 운영의 파트너, 관료를 기꺼이 움직이게 하라
관료에 대한 민주적 통제는 왜 필요한가
관료를 움직이기 위해 무엇을 어떻게 할 것인가
관료가 가진 역량을 최고로 발휘하도록 리드하라
2부 대통령의 성공조건 II ─ 화합과 공생의 정치를 위한 성공조건
5 안정적 국정 운영을 위한 교두보를 마련하라 ─ 당•정•청 간의 소통을 강화하여 실행력을 높여라 (이현출│건국대학교)
대통령의 리더십이 발휘되는 시발점, 당•정•청의 소통과 협치
민주화 이후 멀어져가는 당정 관계
당정 간의 바람직한 관계 수립을 위한 방향은 무엇인가
대통령의 성공을 위한 이인삼각 게임, 당정 관계를 회복하라
6 협치의 관점에서 국회를 존중하라 ─ 국회-대통령 관계를 성공적으로 자리매김하라 (최준영│인하대학교)
협치의 관점에서 국회-대통령 관계를 상상하라
정치 없이 정책 없다
국민을 동원하는 것은 득보다 실이 크다
다수제보다는 합의제다
야당과의 협상 과정은 때론 불투명한 것이 좋다
성공적인 대통령이 되려면 국회와 함께 더불어 논의하라
7 헌법의 실패, 사법부의 실패, 대통령의 실패 ─ 사법부를 바로 세우는 리더십을 발휘하라 (김정│북한대학원대학교)
코드 인사가 초래한 헌법•사법부•대통령의 실패
법관 탄핵이 초래한 헌법의 실패
사법 농단이 초래한 사법부의 실패
코드 인사가 초래한 대통령의 실패
사법부의 개혁은 공정한 대법관 인사에서 출발한다
3부 대통령의 성공조건 III ─ 국가 균형 발전과 커뮤니케이션 성공조건
8 국가 균형 발전의 새로운 패러다임을 제시하라 ─ 지방 소멸에 맞서는 대통령의 과제, 국가 균형 발전 (차재권│부경대학교)
균형 발전에 대한 새로운 고민은 왜 필요한가
일그러진 수도권 공화국, 무엇이 문제인가
균형 발전의 새로운 패러다임, 어디로 향할 것인가
균형 발전의 새로운 패러다임을 어떻게 구현할 것인가
지방 소멸의 문턱에서 균형 발전의 실질적 비전을 제시하라
9 대통령의 가장 큰 적 독‘ 선’을 버려라 ─ 역대 대통령 지지율 등락에서 얻은 교훈 (한규섭│서울대학교)
축복 속에서 당선된 대통령의 퇴임 후가 불안한 이유
대통령 지지율과 국정 동력
대통령 지지율은 왜 하락하는가
박근혜 대통령 지지율 변환점
문재인 대통령 지지율 변환점
독선을 버리고 통합의 리더십을 발휘하라
맺음말 분권, 통합, 공생의 정치를 향하여 (강원택, 손열)
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