2013 EAI Special Report

동아시아연구원 아시아안보연구센터는 천안함•연평도 사태 이후 그 필요성이 더욱 강하게 제기된 외교•안보•통일 정책의 컨트롤 타워 설치 문제와 관련하여 바람직한 한국형 국가안보 의사결정체계 모델을 제시하기 위한 목적에서 'EAI 외교안보정책결정체계 연구팀'을 발족하였습니다. 한국의 지난 경험과 외교정책결정체계를 분석ㆍ평가하는 1년여의 연구과정을 거쳐 연구팀은 [바람직한 한국형 외교안보정책 컨트롤타워] 보고서를 출판하고 우리의 실정에 부합되는 외교안보정책결정체계로 ‘전략참모형 모델’과 ‘전략기획기능 가미 비서실 모델’을 제시하였습니다. 본 연구가 현재 대통령직 인수위원회에서 진행중인 국가안보실 설치 논의에 기여할 수 있기를 기대합니다.

I. 서론

1. 연구목적

본 연구는 한 국가가 어떠한 정책결정체계(구조, 절차, 운영방식, 인적구성과 관계 등)를 가지고 있는 가에 따라 정책의 내용과 집행의 효율성이 큰 영향을 받는다는 점에 기초하여, 한국의 지난 경험과 외교정책체계를 분석ᆞ평가하여 우리의 실정에 부합하는 바람직한 외교안보정책결정체계를 제시하는 것을 목표로 한다.

지난 5년 이명박 정부 기간 중 개성공단 우리측 인원 억류 사건, 금강산 관광객 피격사건, 북한의 미사일 시험발사 및 핵실험, 임남댐 방류사건, 대청해전, 천안함 폭침사건, 연평도 포격사건, 한일 군사정보보호협정 등 외교안보 분야에서 다양한 형태의 사건과 사고 그리고 도전이 발생하였다. 이러한 사건이 있을 때마다 공통적으로 그리고 반복적으로 지적되었던 점은 외교안보분야에서 ‘컨트롤 타워(control tower)’의 불완전성으로 인한 관련 부처간 정책 조율 및 정책집행의 효율성과 일관성이 결여되었다는 점이다. 물론 특정 사건이 발생한 이후 시스템을 보완하고 강화하기 위한 조치가 있기는 하였으나 근본적이고 포괄적인 대책이기 보다는 매우 제한적이고 최소 수준의 대응과 조정에 그쳤다고 평가된다.

이와는 반대로 노무현 정부시절에는 국가안전보장회의(National Security Council: NSC)를 중심으로 운영되어 왔던 바, 유관부처들이 같은 목소리를 내고 정책의 일관성이 보장되기는 하였으나 NSC의 위상과 영향력이 너무 커짐에 따라 조율과 조정보다는 정책수립과 대안설정에 있어서 ‘위로부터 아래로’(top-down)방식이 고착화되고 특정한 방향으로만 진행하는 편향성을 보였고 관련부처들의 입장이나 의견과 판단이 경시되는 문제점을 드러내었다는 평가가 대두되었다. 즉 기획이나 조정과 조율의 수준을 넘어 집행의 기능까지 수행함에 따라 유관부처가 움직일 수 있는 영역이 축소되고 대안과 대책을 발굴하고 집행함에 있어서도 제한적 접근을 할 수 밖에 없는 상황이 발생하는 문제점을 보여 주었다.

이와 같이 노무현 정부와 이명박 정부로 대표되는 상이한 체계는 외교안보정책결정체계와 운영방식이 정책의 수립과 집행에 있어서 방향성 설정은 물론 정책 대안의 선택, 효율성 등에 대해 어떠한 의미와 영향, 중요성을 갖는지를 단적으로 보여 준다. 달리 말하면 어떠한 절차와 형태의 외교안보정책결정체계를 구축하느냐에 따라 정책의 방향성은 제외하더라도 성과와 결과가 달라 질 수 있다는 점을 유의하여야 한다.

이러한 연구를 수행함에 있어서 고려해야 할 중요한 요인들 중 하나는 외교안보정책결정체계와 관련된 여건과 환경의 변화이다. 과거와 달리 시민사회단체를 포함하여 외교안보정책에 영향을 미치는 행위자가 다변화하였고, 외교안보 문제가 복합적이고 다층적인 측면과 성격을 갖게 되었다. 복합적인 성격을 가진 문제에 대해 효과적인 해법을 강구하기 위해서는 다양한 측면에서 문제를 분석하고 다양한 수단을 결합하거나 융합하는 능력이 필요하다. 따라서 어떠한 체계가 변화된 여건의 특성을 잘 반영하고 복합적인 접근을 보장함으로써 정책의 완성도와 성취도를 제고할 수 있는 적합한 체계인지를 분석하고 평가하는 것이 필요하다.

이와 연관하여 체계(structure)와 절차(process)간의 관계(체계와 운영간의 관계)를 분석하는 것도 요구된다. 정보수집, 상황 분석•평가, 목표 설정, 이행전략 강구, 수단과 방법의 확보, 집행, 검토 및 보완 등 정책 결정과 집행 전 과정과 절차에 대한 세밀한 검토가 요구되며 원활한 이행과정을 보장할 수 있는 체계를 어떠한 것인지를 판단하는 것이 필요하다. 본 연구는 단순한 구조적 체계뿐만 아니라 운영방식에 대한 고려도 필요하며 체계와 운영방식간의 연동성을 보장할 수 있는 방안을 검토하여 정책결정 흐름을 반영한 바람직한 외교안보정책결정체계를 제시하고자 한다.

2. 연구방법

본 연구는 과거 사례를 비교ᆞ검토하여 우리의 여건에 적합하고 바람직한 외교안보정책결정체계를 제시하고자 한다. 과거의 사례는 국가안전보장회의와 관련하여 안보회의 사무처를 설치하고 상임위원회, 실무조정회의 그리고 정세평가회의 등과 같은 새로운 운영체계와 방식을 도입한 김대중 정부(비서실과 NSC의 병렬 운영체제), NSC를 더욱 확대하고 강화한 노무현 정부(NSC 중심체제), 그리고 김대중 정부 이전의 형태로 회귀한 것으로 볼 수 있는 이명박 정부(비서실 중심 체제)의 사례이다. 이중 김대중 정부와 노무현 정부는 상호 간에 상당한 유사점을 갖고 있다는 면에서 하나로 통합하여 ‘참모형(staff)’ 조직이라고 할 수 있으며, 이와 반대로 이명박 정부는 ‘비서형(secretary 혹은 liaison)’ 조직이라 할 수 있다. 김대중 정부는 정부 출범과 아울러 외국의 사례를 검토하고 이를 근거로 NSC 중심의 외교안보정책결정체계를 도입하고, 비서실과 병립하는 형태를 마련하였다. 일상적인 현안 업무는 외교안보비서실을 중심으로 처리하고 NSC는 중장기 정책 기획, 위기관리 임무를 수행하는 임무분장을 가졌다. 노무현 정부는 비서실과 NSC를 통합하여 NSC 중심체제로 전환하여 기획ᆞ조정 및 집행 기능까지를 담당하였다. 반대로 이명박 정부는 NSC 사무처를 폐지하고 과거로 회귀하여 외교안보수석실 중심의 체계로 전환(대통령실장하에 정보상황실만 유지)하였다. 첫 번째 모델과 관련 청와대가 독주 및 월권했다는 비판이 있고 다른 한편에서는 두 번째 모델과 관련 컨트롤 타워의 부재와 정책의 혼선이라는 비판이 제기되었다. 보다 구체적으로 각각의 모델은 아래와 같은 장단점을 가지고 있던 것으로 평가된다.

[표 1] 참모형 조직 및 비서형 조직간 장단점 비교

결론적으로 지난 15년간 우리가 경험했던 상이한 형태의 외교안보정책결정체계를 분석ᆞ평가함과 동시에 외국의 사례를 검토하여 우리에게 적합한 체계를 제시하는 것이 본 연구의 목표이다.

II. 과거 정부의 사례

국가안전보장회의(NSC)는 1962년 박정희 대통령의 지시에 따라 1963년 12월 14일 국가안전보장회의법이 제정된 이래, 두 차례의 법 개정에도 불구하고 형식적인 구성으로 시대적 요구에 부응하지 못하고 유명무실하게 운영 되어 왔다. 안전보장회의가 만들어진 이후 국민의 정부가 들어서기까지 35년간 51회의 회의만 개최되었고, 1993년 이후부터 1998년 국민의 정부 출범 직전까지는 3차례 밖에 열리지 않았다 . 국민의 정부는 국가안전보장회의 활성화 및 기능강화를 100대 국정과제로 설정하고 「국가안전보장회의법」 및 「국가안전보장회의운영등에관한규정」 개정을 통해 안보회의 상임위를 정례화하고 사무처를 신설함으로써 NSC 체제의 토대를 구축했다...(계속)