정환우 박사는 한국무역협회 국제무역연구원 지역연구실의 연구위원으로 재직 중이다.

 

 

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한국 최초의 지역통합형 FTA

 

가장 큰 통상 현안인 한•미 및 한•유럽연합(European Union: EU) 자유무역협정(Free Trade Agreement: FTA)이 막바지로 접어 들면서 이제 우리는 원하든 원하지 않든 한•중 FTA 국면에 접어들게 되었다. 협상 전단계인 산관학 공동연구가 끝난 지 오래되었을 뿐 아니라 벌써 1년 전에 우리측에서 서두르자고 밝힌 적이 있었고, 무엇보다도 더 이상 지체하기에는 중국측의 요구가 너무 강력하다. 더구나 우리 정치 일정상 내년에 협상을 개시하기가 쉽지 않기 때문에 어떤 식으로든 결단을 피하기 어렵게 되었다. 결정은 최고 정책결정권자의 몫이지만, 어쨌든 우리로서는 한•중 FTA의 의미와 쟁점, 우리의 전략 등을 종합적으로 검토해 볼 때가 되었다.

 

그러기 위해서는 한•중 FTA의 성격과 의의부터 분명히 이해할 필요가 있을 것 같다. 이에 따라 의의, 기대, 쟁점, 해결방안 등에 대한 가닥이 잡힐 것이기 때문이다. 중요성, 방향성, 성격과 관련하여 한•중 FTA의 특징을 세 가지로 요약할 수 있다. 우선, 중요성과 관련하여 한•중 FTA는 우리의 최대 교역상대와 벌이는 FTA가 된다. 2010년 중국은 우리 수출의 25.1 퍼센트를 차지하였고, 해외투자에서 중국이 차지하는 비중은 2005년 40 퍼센트에 이르기도 하였다. 한•중 FTA는 한국의 재도약 혹은 쇠퇴를 판가름 할 또 하나의 시험대가 될 것이다.

 

방향성과 관련하여, 한•중 FTA는 한국이 세계 최대의 성장시장이자 투자상대국, 그리고 무역흑자국과 체결하는 FTA가 된다. 우리에게는 최초의 공격적인, 즉 해외진출을 겨냥한 FTA가 되는 셈이다. 따라서 한•중 FTA는 단순한 수출 확대, 즉 관세를 철폐하는 데에 머무르지 말고 현지 비즈니스에 관련된 모든 장벽을 제거하는 기회로 활용되어야 한다. 불행히도 이 문제를 둘러싸고 한•중 양국 사이에 상당한 견해 차이가 있는 것이 현실이지만 비관세장벽 및 투자장벽 완화, 그리고 서비스개방이 우리의 중요한 목표가 되지 않으면 안된다.

 

그러나 한•중 FTA의 가장 중요한 특징은 한국 최초의 지역통합형 FTA가 될 것이라는 점이다. FTA는 포괄 범위 내지 당사국간 거리에 따라 원거리 국가간 FTA와 근거리(주변국, 지역내) 국가간 FTA로 나눌 수 있다. 외교안보적 고려, 지역 교역거점 확보, 자원 확보 등 다양한 목적 을 위해 추진되는 원거리 국가간 FTA는 1995년 세계무역기구(World Trade Organization: WTO)의 설립 이후 전체 FTA에서 차지하는 비율이 줄어들긴 했지만 아직까지 적지 않은 비중을 차지하고 있다. 그러나 원거리 국가간 FTA는 글로벌 수준의 무역•투자 네트워크 확대라는 나름의 기여에도 불구하고 역내 국가간 경제통합 확대•심화를 통한 안정적이고 지속적인 협력체제 구축 면에서는 다소 한계가 있는 것이 사실이다.

 

반면 지역내 인접 국가간 FTA는 지역경제 통합의 출발점으로 삼기 위해 추진되는 경우가 많다. 이 유형은 WTO체제 등장 이후 글로벌 수준에서 추가적인 교역자유화의 확대가 단기간에 성과를 거두기 어려워진 상황에서 본격적으로 확산되었으며, 그 후 지역주의 바람으로 이어지면서 FTA의 대세로 자리잡고 있다. 특히 역내 국가간 분업 생산과 최종 제품의 역외 판매(미국, EU등)로 특징지어지는 동아시아지역에서는 1997년과 2008년 두 차례의 금융위기를 거치면서 지역통합의 필요성에 대한 공감대가 급속히 확산되었다. 동아시아내에서 생산한 제품을 동아시아 안에서 좀 더 많이 소비함으로써 역외시장 의존도를 줄이고 글로벌 불균형 문제도 해소할 필요가 있다는 압력이 동아시아 안팎 모두에서 커져 왔다.

 

물론 이같은 의의에도 불구하고 지역통합형 FTA는 관련 국가간 경제발전이나 제도적인 차이, 나아가 역사적 경험 등으로 인해 협상 과정에서 난관에 봉착하거나 부작용이 야기될 가능성이 높다는 한계가 있다. 확대된 공감대에도 불구하고 북미자유무역협정(North American Free Trade Agreement: NAFTA)을 체결한 북미나 남미공동시장(Mercado Comun del Cono Sur: MERCOSUR)을 수립한 남미 등에 비해 동아시아에서 FTA와 같은 지역통합 노력이 부진한 이유도 바로 역내 격차와 역사적 경험 때문이다. 다시 말하면, 최근 들어 세계적으로 두드러지게 발전하는 유형임에도 불구하고 정작 우리나라를 비롯한 동아시아에서는 단 한 사례도 찾아볼 수 없다는 것이 지역통합형 FTA의 특징이자 한계이다. 뒤집어 보면 이런 한계야말로 동아시아 경제통합의 현주소이자 한•중 FTA에서 찾을 수 있는 의미이기도 하다.

 

원대한 목표, 머나먼 길

 

그렇다면 동아시아, 특히 동북아 역내국가와 추진하는 첫 FTA의 특징은 무엇일까? 한마디로 요약하면 원대한 목표와 머나먼 길이 아닐까 싶다. 구체적으로 세 가지 측면을 생각해 볼 수 있다. 첫째, 지역통합을 위해서는 모든 역내국이 포함되는 다자간 경제협력이 가장 바람직하겠지만, 동아시아에는 이를 위한 구심력이 부재하다는 것이 특징이자 한계이다. 동아시아에는 [그림 1]에서 보는 것처럼 양자, 다자간 FTA가 제각각 추진되고 있을 뿐 지역 전체를 아우르는 다자간 FTA가 없다. 한, 중, 일 3국이 각각 아세안(Association of South East Asian Nations: ASEAN) 및 인도와 FTA를 추진하는 가운데, 동북아 3국과 아세안은 각자 상이한 전략에 따라 FTA 네트워크를 구축해 가고 있다. 이런 가운데 동아시아에서 가장 넓은 FTA 네트워크를 구축한 아세안도 지역통합을 주도하기에는 역부족이다.

 

[그림 1] 아시아지역의 주요 FTA네트워크

 

(자료 : 각종 자료 참고하여 필자 작성)

 

이처럼 같은 지역내에서 서로 다른 FTA가 동시에 추진될 경우 경제통합의 추진력 상실, 지역내 혼란과 잠재적 갈등 등을 불러올 위험성이 크다. 따라서 한•중 FTA가 지역내 다른 FTA를 선도하는 모델 사례가 되지 않으면 기존의 복잡하고 분절적인 지역내 FTA 양상은 더욱 혼란스러워질 뿐이다. 또한 일본과 홍콩•마카오, 대만과 같은 중화권 행위자들의 FTA 추진 방향을 예측하고 가늠하면서 한•중 FTA 협력틀을 구축해야만 차후에 지역내 FTA 간 상호충돌을 피할 수 있다.

 

둘째, 한•중 FTA는 단순한 양자 FTA 보다는 지역경제통합이라는 비전을 토대로 추진되어야 한다. 세계적인 추세, 특히 동아시아의 성장 추세로 보아 지역통합은 피할 수 없다. 중국에 있는 가공생산기지에서 생산한 물품을 선진 역외시장에 내다 팔면서 동반 성장을 이루어 온 결과 과도한 역외시장 의존도 및 미국 등 역외 소비국의 무역불균형 시정 압력에 시달려 왔기 때문이다. 그러나 지역경제 통합은 오랜 시간에 걸친 지난한 노력이 필요하다. 동아시아처럼 복잡한 과거와 독특한 국가간 역학관계가 얽혀있고, 국가간 격차가 존재하는 곳에서는 더욱 그렇다. 따라서 한•중 FTA는 궁극적으로 경제통합으로 나아가는 출발점이 되겠지만 많은 어려움에 직면할 수 있다. 한번에 결판 낼 수 없고 그래서도 안되는 FTA라는 의미다. 지속가능하고 강력한 협력틀을 염두에 두면서 협상을 추진해야만 의의를 극대화 시킬 수 있다.

 

셋째, 경제뿐 아니라 외교안보적으로도 매우 중요한 협상이 된다. 지역통합형 FTA는 인접국가 사이에 진행되므로 역내 외교안보에도 큰 영향을 미친다. 특히 한•중간 지역통합형 FTA는 바로 세계에서 단 하나 냉전적 대립상태가 끝나지 않은 곳에서 추진되게 된다. 한•중 FTA는 어떤 식으로든 이 냉전구도에 영향을 미치게 될 것이다.

 

다만 외교안보관계와 FTA 관계의 차이점에 대해서 분명히 이해할 필요가 있다. 일각에서는 한•중 FTA가 한•미동맹을 약화시켜 동북아 및 한반도 정세를 불안정하게 만들 수 있다는 우려를 제기하고 있다. 물론 많은 국가들이 외교안보적 고려에 따라 FTA를 추진하는 것이 현실이지만 FTA와 외교안보 차원의 동맹은 엄연히 다르다. 동맹의 결과는 블록(bloc)이지만 FTA의 결과는 허브(hub)이기 때문이다. [표 1]에서 보듯이 FTA는 지역무역협정(Regional Trade Agreement: RTA) 중 가장 초보적인 수준의 지역경제 통합 방식으로, 다음 단계인 관세동맹과 달리 역내 체결국가에 공동관세 부담이 없다. 따라서 어떤 국가와 FTA를 체결하더라도 또 다른 국가와 별도의 FTA를 체결하더라도 전혀 문제가 되지 않는다. 예컨대 한국이 한•미 FTA를 체결한 상태에서 한•중 FTA를 체결하는 것은 전혀 모순되지 않을 뿐 아니라 오히려 한국을 동아시아 최대시장인 중국과 세계 최대시장인 미국을 연결하는 허브로 만들어 줄 수 있다.

 

[표 1] 지역무역협정(RTA)의 종류와 포괄 범위

 

 

물론 FTA가 외교안보관계와 상당히 밀접한 관계인 것만은 분명하므로 외교안보관계를 고려한 FTA 협상전략은 매우 중요하다. 예컨대 중국과 FTA를 추진하더라도 이것이 역외 제3국과의 기존 외교안보 및 통상관계를 저해하지 않는다는, 그리고 배타적인 경제블록을 의미하지 않는다는 점을 분명하게 인식시킬 수 있도록 협상틀을 구성할 필요가 있다. 특히 북한을 개방으로 유도하고 동아시아 무역통상 질서에 포함될 수 있도록 협상틀을 짜는 것은 경제뿐 아니라 외교안보적으로도 핵심적인 과제가 된다.

 

따라서 본 고는 한•중 FTA가 지역통합형 FTA라는 점에 주목하면서 한•중 FTA의 의의 및 기대효과, 예상쟁점, 그리고 한국의 협상전략을 제시하고자 한다. 구체적으로 우선 한•중 FTA를 둘러싼 양국의 기대와 우려를 짚어보고, 예상 쟁점을 소개한 뒤, 양측의 기대와 쟁점을 조화시킬 방안을 제시할 것이다.

 

기대와 우려

 

기대

 

김대중정부의 ‘동아시아공동체,’ 노무현정부의 ‘동북아시대 구상,’ 그리고 이명박정부의 ‘신아시아 구상’으로 이어지는 아시아지역통합 공언에도 불구하고 정작 한국의 FTA는 역외 국가를 상대로 동시다발적으로 추진되어 왔다. 즉 한국은 대체로 선진 거대 경제권과의 FTA를 중심으로 그 효과를 극대화한다는 목표 아래 다양한 국가와 FTA를 추진해 왔다. 이와 같은 공언과 실제 정책간의 괴리는 동아시아 지역통합의 의의에도 불구하고 이를 추진함에 있어서 현실적인 난관이 만만치 않음을 잘 보여준다고 할 수 있다. 그러나 한국이 역외 국가들과 FTA를 추진하는 과정에서 다른 동아시아 국가들이 따라오기 힘든 성과를 거둔 점을 간과해서는 안된다. 2001년 중반 시작하여 현재까지 한국은 칠레, 싱가포르, 유럽자유무역연합(European Free Trade Association: EFTA), 아세안, 인도, EU, 페루 등과 FTA 협정을 발효시키고 있다. 특히 동아시아에서 유일하게 미국, EU 등 선진 거대경제권과 FTA를 발효 또는 발효를 앞두고 있어 동아시아지역의 경제적 허브로 부상하고 있다. 다만, 중국, 일본 등 주변국과는 아직 이렇다 할 진전을 이루지 못하는 점이 한계로 지적되어 왔다.

 

따라서 한•중 FTA가 지역통합형 FTA라는 점에 주목할 때 한국이 기대할 수 있는 첫 번째 효과는 역시 그동안 한국이 구축해 온 글로벌 FTA 네트워크를 동아시아로 확대하는 계기가 될 것이라는 점이다. 동아시아의 중간규모 산업화 국가인 한국은 일본, 중국 등 역내 거대국가와 달리 개방적 통상국가 전략을 추진해 왔고, 앞서 말한 대로 실제로 동아시아에서 유일하게 미국, EU 등 거대경제권과 동시에 FTA를 체결한 국가가 되었다. 이런 상황에서 세계 경제대국으로 부상중인 중국과 FTA 협상을 시작하게 된다면 한국은 동아시아 지역내 비중화권 주요 국가 중 처음으로 중국과 FTA 협상을 시작하는 국가가 된다. 한•중 FTA를 통해 한국은 역외 국가와 형성한 FTA 네트워크를 역내 FTA 네트워크와 연계하는 동시에 그동안 상대적으로 간과해 온 역내 통합 노력을 본격화하는 계기를 맞이하게 되는 것이다.

 

두 번째는 중국 내수시장 개척이다. 많이 알려진 것처럼 동아시아 국가들은 그동안 한국, 대만 등 아시아신흥공업경제(Asian Newly Industrialized Economies: ANIEs) 국가들이 중국을 생산기지로 삼는 ‘동아시아 국제분업구조’를 형성하면서 공동 발전을 이루어 왔다. 그러나 이번 세계금융위기를 거치면서 지속적으로 고성장을 거듭한 중국의 내수시장이 세계 최대 시장으로 부상하였고, 미국 등 선진국들도 이제 중국뿐 아니라 동아시아 전체가 내수기반형 성장방식으로 전환해야 한다는 압력을 높이고 있다. 특히 중국 정부는 개방 이후 양적인 수출 및 외자유치 확대를 겨냥한 성장 정책을 펼쳐 왔으나 실속도 없이 주요 선진국의 견제만 불러왔다는 반성 하에 내수기반 성장에 주력하고 있다. 이는 그동안 중국을 가공기지로 활용해 온 한국이 중국 내수개척 여건을 개선하지 않으면 안될 시점에 다다랐음을 의미한다. 가장 효과적인 중국 내수시장 개척 방안이라 할 수 있는 FTA의 중요성이 더욱 커질 수 밖에 없는 이유이다.

 

세 번째는 중•홍콩 경제긴밀화협정(Closer Economic Partnership Arrangement: CEPA)과 중•대만간 경제협력기본협정(Economic Cooperation Framework Agreement: ECFA) 등 중화권 경제통합에 대한 대응 능력 강화 필요성이다. 홍콩과 대만이 중국과 FTA를 체결함으로써 중화경제권은 사실상 통합단계에 접어 들었다고 해도 과언이 아니다. 특히 그간 누적되어 온 중•홍콩간 CEPA 이행의 효과로 이제 투자 및 서비스 개방이 상당한 수준에 이르게 되었다. 올해 3월 본 협상이 시작된 양안간 ECFA에서도 투자와 서비스업 개방 문제가 본격적으로 다루어질 것이다. 다만, 여기서 간과할 수 없는 것은 서두에서 지적한 대로 중•아세안 및 한•아세안 FTA, 양안간 ECFA, 중•홍콩간 ECPA, 한•중 FTA 모두 동아시아 지역통합이라는 비전과 분리될 수 없으므로 각 FTA가 서로 협력과 균형을 이룰 수 있어야만 한다는 것이다.

 

한•중 FTA에 대한 기대는 중국이 더욱 크다. 2001년 WTO 가입 이후 FTA에 적극적으로 나선 중국은 자국을 중심으로 한 통상네트워크를 구축한다는 목적으로 FTA를 추진해 왔다. 이에 따라 중화권을 포함한 주변국, 주요 교역국가, 외교안보적 유대를 높일 수 있는 국가가 중국의 우선적 FTA 체결 대상으로 고려되고 있다. 홍콩, 대만, 아세안, 파키스탄 등과의 FTA가 이런 목적에서 추진된 사례라고 볼 수 있다. 이 과정에서 중국이 FTA와 관련하여 외교안보적 요인을 중시한다는 평가를 받기도 했지만, 대체로는 대상과 목적에 따라 다양한 FTA 정책을 구사해 왔다고 볼 수 있다.

 

올해 들어 중국은 그동안 명시적으로 밝히지 않았던 FTA 추진 원칙도 제시했다. 지난 3월 발표된 <12•5 계획>(2011~15)에서 중국은 처음으로 중국의 FTA 추진 방향과 목적을 밝혔다. 즉 “FTA를 더욱 빨리 추진하여 주요 무역상대국과 경제적 연계를 강화하고, 신흥시장국가 및 발전도상국가와 실질적 협력을 심화한다”는 것이다. 한편 중국의 FTA 체결 기준도 제시된바 있는데, 첫째 주변지역, 둘째 자원 부유 국가, 셋째 신흥 강대국, 넷째 주요한 이해관계(crucial interests)에 있는 국가•지역 등이다. 앞으로도 중국은 상하이협력기구(Shanghai Cooperation Organization: SCO)와 협상을 추진한다는 계획이고, 여러 면에서 경쟁관계에 있는 인도와의 FTA도 마다하지 않는다는 입장이다.

 

이러한 중국의 FTA 전략에 비춰볼 때 한국은 가장 중요한 추진 대상국 중 하나이다. 그 이유는 중국의 대외경제전략에서 한국이 차지하는 위치 그리고 한국 기술 및 시장의 활용가치 면에서 생각해 볼 수 있다. 우선 중국의 대외경제전략에서 한국은 가장 중요한 국가 중 하나이다. 앞서 지적한 대로 개방이 본격화된 이후, 특히 2001년 WTO가입 이후 중국은 자국 중심의 동아시아 경제질서를 구축하기 위해 노력해 왔다. 한국은 위에 제시한 중국의 4가지 FTA 추진 대상 선정 기준 가운데 세 가지 조건 ― 주변국, 신흥시장, 주요 이해관계 국가 ― 을 충족시킬 정도로 중요한 국가다. 그러나 그동안 중국은 동남아지역에서 아세안, 중화권(대만, 홍콩, 마카오)등을 상대로 이러한 노력을 해 온 반면, 경제 규모와 발전 수준면에서 더욱 중요한 동북아지역에서는 별다른 성과를 거두지 못했다. 이런 상황에서 한국 정도의 규모와 발전수준, 그리고 세계경제무대에서 나름의 역할을 담당하고 있는 국가와의 무역자유화는 자국 중심의 지역경제 질서 구축에 한걸음 다가서게 되는 절호의 기회로 여겨질 수 있다.

 

두 번째는 좀 더 직접적인 효과로 대한국 수출 및 시장진출 확대, 특히 FTA 중심지로 대두되고 있는 한국의 우회 수출기지 활용 가치를 들 수 있다. 개혁개방 이후 중국은 수출을 통해 고속성장을 이룰 수 있었지만 주요 국가들의 견제를 초래했다는 아쉬움을 감추지 않고 있다. 우회 수출기지가 필요한 시점에서 미국, EU 등 거대시장과 FTA를 체결해 동아시아의 핵심 통상 허브로 떠오른 한국과의 FTA는 중국에 더할 나위 없이 중요한 의미를 가지게 되었다. 이는 중국이 많은 노력을 기울여 온 홍콩, 대만과의 FTA를 통해서는 얻지 못할, 한국만이 제공할 수 있는 기회이다...(계속)